Monika Woś: Jakie były wymagania, które deweloperzy, którzy chcieli realizować inwestycje w oparciu o specustawę COVIDową, musieli spełnić?
Martyna Dyga: Deweloperzy, którzy realizują inwestycję w oparciu o specustawę COVID-ową jako podstawę prawną prowadzonej inwestycji powołują treść art. 12 specustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ten przepis obowiązywał od 8 marca do 5 września 2020.
Zgodnie z treścią tego przepisu: Do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
Czytaj w LEX: Pojęcie inwestycji budowlanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 >
Jeżeli obowiązek stosowania przepisów prawa budowlanego zostaje wyłączony, nie mają zastosowania również akty wykonawcze, tj. m.in. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawierające szereg wymogów jakie muszą spełniać budynki.
Czytaj: Specustawa wyłączyła prawo budowlane - "osiedle dla osób na kwarantannie" nie do zatrzymania>>
Inwestycje realizowane na podstawie tego przepisu powinny przede wszystkim być realizowane w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Jeżeli ta przesłanka była spełniona, prowadzenie robót budowlanych wymagało w takich przypadkach jedynie niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. W przekazanej informacji należało określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. W przypadku prowadzenia robót budowlanych, których rozpoczęcie, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor był obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w Prawie budowlanym.
Zobacz linię orzeczniczą w LEX: Nakaz rozbiórki części budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę >
Co było intencją wprowadzenia tej specustawy, kto z niej mógł skorzystać i jakich inwestycji miało to dotyczyć?
Intencją wprowadzenia tego przepisu była możliwość skorzystania z niego w sytuacjach kryzysowych wywołanych pandemią, czyli w szczególności w okolicznościach kiedy liczba chorych znacznie przekracza liczbę wolnych miejsc w szpitalach. Na początku pandemii nikt nie był w stanie przewidzieć skali zachorowań oraz koniecznych działań zapobiegawczych. Rząd chciał być przygotowany na każdą ewentualność, w tym na konieczność doraźnego i ekspresowego budowania obiektów, w których byliby ratowani ludzie, takich jak szpitale, oddziały zakaźne czy laboratoria, z pominięciem procedury administracyjnej przewidującej obowiązek uzyskania szeregu uzgodnień i pozwoleń.
Jednak wprowadzenie art. 12 do specustawy Covid-19 wywołało wątpliwości dotyczące rodzaju inwestycji, do których będą miały zastosowanie wyłączenia przewidziane w tym przepisie. Jedynym kryterium skorzystania z cytowanego art. 12 specustawy, było przeciwdziałanie COVID-19. Tymczasem brak jakichkolwiek kryteriów i kontroli spowodował, że z przepisu mógł skorzystać każdy kto powołał się na przeciwdziałanie COVID-19, w tym deweloper realizujący projekt osiedla 15 domów na terenie dawnej bazy wojskowej w podwarszawskiej gminie Stare Babice przeznaczonym pod zalesienia.
Czytaj w LEX: Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego >
Nie jest to odosobniony przepadek. Niemal każdego dnia dowiadujemy się o nowych inwestycjach, realizowanych na podstawie art. 12 specustawy, które w normalnym trybie byłyby niedozwolone z uwagi na ograniczenia wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub z uwagi na przepisy o ochronie zabytków. Przeciwdziałaniu COVID-19 ma służyć m.in. wysokościowiec w gminie Wieliszew, osiedle domków przy plaży koło Gdyni. Ostatnio popularny krakowski portal Love Kraków opublikował informację, że do Urzędu Miasta Kraków wpłynęły 72 zawiadomienia dotyczące prac budowlanych realizowanych na terenie tego miasta w oparciu o specustawę COVID-19. Na ten moment brak szczegółowych informacji, jakie dokładnie inwestycje i w jakich lokalizacjach będą realizowane.
Czytaj: COVID-owe budowy - informują niezwłocznie, że „budowa trwa od pół roku”>>
Na co specustawa pozwalała deweloperom?
Uchwalając ten przepis, ustawodawca nie zakładał, że zostanie on użyty przez deweloperów czy też właścicieli obiektów zabytkowych, chcących pominąć czasochłonne procedury administracyjne, poprzedzające rozpoczęcie budowy lub przebudowy obiektu, a wręcz wykorzystać lukę prawną, aby np. wybudować osiedle, którego budowa w normalnym trybie byłaby niemożliwa lub dokonywać przekształceń architektonicznych w zabytkowych budynkach będących pod nadzorem konserwatora zabytków, zwykle wiążących się z koniecznością uzyskiwania licznych uzgodnień i pozwoleń konserwatora zabytków.
Czytaj w LEX: Skutki specustawy ws. koronawirusa dla branży budowlanej >
W praktyce, art. 12 ustawy o przeciwdziałaniu COVID- 19, pozwolił deweloperom na budowanie obiektów z pominięciem przepisów prawa budowlanego oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oczywiście pod warunkiem że ma to związek z przeciwdziałaniem COVID-19. Nie można wykluczyć, że w wyniku stosowania ustawy powstanie wiele obiektów budowlanych na terenach chronionych czy też zabytkowych, niespełniających wymogów ładu przestrzennego, jak również zagrażającym bezpieczeństwu ich użytkowników. Może również dojść do zmian architektonicznych w zabytkowych budynkach, które w normalnym trybie mogłyby być uznane nawet za zniszczenie zabytku.
Na jakiej zasadzie deweloperzy mieli udostępniać domy lub lokale osobom poszkodowanym przez COVID?
Ustawa nie zawierała w ogóle przepisów dotyczących udostępniania domów czy lokali osobom poszkodowanym przez COVID-19. Przyznała natomiast możliwość budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, bez zachowania wymogów Prawa budowlanego oraz innych ustaw wskazanych w art. 12 specustawy, pod warunkiem, że prace te miały „związek z przeciwdziałaniem COVID-19”. Z doniesień prasowych wynika, że deweloper budujący osiedle w gminie Stare Babice, uzasadniając związek inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19, wskazał, że „będzie wynajmował domy osobom przebywającym na kwarantannie, a w kolejnym okresie zostaną zaoferowane do wynajmu osobom, które w wyniku kryzysu wywołanego pandemią straciły własne domy i mieszkania”. Na związek inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 ma wskazywać również jej nazwa: „Zdrowa i Ekologiczna Zieleń - Mazowiecki Niepubliczny Kompleks Zwalczania COVID-19 oraz eliminowania skutków społeczno-gospodarczych, wywołanych COVID-19”.
Czy samo podejrzenie, że dany deweloper "naciąga" przepisy tej specustawy, wystarczy, aby wyłączyć go z grona jej beneficjentów?
Takie uzasadnienie dewelopera, zgodnie z którym budowa osiedla miałaby służyć przeciwdziałaniu COVID-19, budzi wątpliwości, zwłaszcza biorąc pod uwagę próby wybudowania osiedla na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zalesienia, już przed wybuchem pandemii, na podstawie przepisów tzw. ustawy lex deweloper. Jednakże, samo podejrzenie, że deweloper „naciąga” przepisy specustawy dla własnych celów, nie oznacza, że działa w sposób bezprawny i budowa może zostać wstrzymana. Wstrzymanie budowy, która budzi sprzeciw społeczeństwa i która jest krytycznie oceniana nawet przez Polski Związek Firm Deweloperskich, musi znaleźć uzasadnienie w przepisach prawa, których na próżno szukać w specustawie. Nie zawiera ona żadnych procedur, które pozwalałaby na zweryfikowanie prawdziwości oświadczenia dewelopera czy też zasadności inwestycji dla celów przeciwdziałania COVID-19. Istniejące organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do oceny inwestycji pod kątem przydatności dla celów przeciwdziałania COVID-19. Ich działanie zostało zresztą wyłączone w sytuacji, gdy nie stosuje się przepisów prawa budowlanego, będącego podstawą wszczęcia ewentualnej kontroli inwestycji.
Czytaj w LEX: Poradnik dla samorządów - wojewoda a jst w warunkach Covid-19 >
Czy organy nadzoru, np. samorządowe lub nadzoru budowlanego, mogą odmówić deweloperowi realizacji jego prawa wynikającego z tej specustawy?
Zgodnie z przepisami prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może uznać budowę za samowolę budowlaną i nakazać w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego. Za samowolę budowlaną uznaje się budowę obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia dotyczącego budowy jeśli pozwolenie na budowę nie jest wymagane, lub też budowę pomimo sprzeciwu wobec takiego zgłoszenia. Specustawa wyłączyła jednak obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia w trybie przepisów Prawa budowlanego. Jeżeli deweloper, np. budujący osiedle w Lesie Bemowskim dopełnił obowiązków wynikających ze specustawy, tj. zawiadomił właściwy organ o rozpoczęciu budowy, budowa nie powinna być traktowana jako samowola budowlana. Zgodnie z art. 12 specustawy nadzór nad budową obiektu budowlanego, wymagającą, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ma sprawować jedynie kierownik budowy oraz osoba posiadająca uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach. Ustawodawca pozostawił pole do działania dla organów administracji architektoniczno-budowlanej w bardzo okrojonym zakresie. Mianowicie, zgodnie z ustępem 4 artykułu 12 specustawy: „Jeżeli prowadzenie robót budowlanych, o których mowa w ust. 2, powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ administracji architektoniczno-budowlanej, w drodze decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, niezwłocznie ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń ich prowadzenia”. Jedynymi przesłankami podjęcia interwencji przez organy administracji jest przypadek gdy budowa zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. W przepisie nie ma przesłanki zagrożenia środowisku, która w przedmiotowym stanie faktycznym mogłaby znaleźć zastosowanie.
Czy wiarygodność deklaracji dewelopera powołującego się na specustawę COVID może mieć tu jakiekolwiek znaczenie?
Kwestia, czy zgłoszona budowa spełnia warunki specustawy, tj. czy ma związek z przeciwdziałaniem COVID-19 jest kluczowa, gdyż tylko w takiej sytuacji stosowanie przepisów Prawa budowlanego oraz innych ustaw wskazanych w art. 12 specustawy zostaje wyłączone. Z uwagi na odstępstwo od normalnych zasad realizacji inwestycji, przedmiotowa przesłanka powinna być interpretowana ściśle i zawężająco. Deweloper może narazić się na uznanie inwestycji jako samowoli budowlanej i wstrzymanie budowy, a nawet nakaz rozbiórki, jeżeli okaże się, że inwestycja ta nie mieści się w celu określonym specustawą. W takim przypadku inwestycja będzie podlegała reżimowi Prawa budowlanego. Natomiast, jeżeli zostanie uznane, że deweloper realizując inwestycję, działał w zgodzie z celem specustawy, to działanie Prawa budowlanego będzie wyłączone zgodnie z art. 12 specustawy.
Uzasadnienie wskazane przez dewelopera budującego osiedle w Lesie Bemowskim może budzić wątpliwości, jednakże, jak wcześniej mówiłam, przepisy specustawy nie wskazują, jaki organ, w jakim trybie i na podstawie jakich kryteriów, miałby ocenić, czy inwestycja rzeczywiście ma związek z przeciwdziałaniem COVID-19, a tym samym czy spełnia wymogi specustawy.
O problemach ze stosowaniem art. 12 specustawy świadczy również wydana ostatnio przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego (GUNB) interpretacja, zgodnie z którą organy nadzoru budowlanego, pomimo wyłączenia stosowania przepisów Prawa budowlanego, są uprawnione do kontrolowania legalności robót budowlanych. Należy zgodzić się ze stanowiskiem GUNB, że organami, które w strukturze państwa odpowiadają za kontrolę robót budowlanych są organy nadzoru budowlanego. Jednakże organy administracji mogą podejmować działania jedynie w zakresie przyznanych im uprawnień. Specustawa nie przyznała organom nadzoru budowlanego uprawnień do weryfikacji, czy dana inwestycja ma związek z przeciwdziałaniem COVID-19 czy też nie.
Ponadto GUNB wskazał, że w sytuacji, gdy budowa rozpoczęła się w okresie obowiązywania art. 12, jednak nie została zakończona przed dniem 5 września 2020 r., w którym to dniu przedmiotowy przepis utracił moc, z uwagi na brak przepisów przejściowych, przyjąć należy, że roboty budowlane przeprowadzone w okresie obowiązywania art. 12 (tj. od 8 marca do 5 września) są legalne, jednak aby je kontynuować lub zakończyć, należy spełnić wymagania, jakie aktualnie obowiązujące przepisy prawa przewidują dla danych robót budowlanych. Odnosząc się do powyższego stanowiska GUNB należy wskazać, że orzecznictwo wypracowało zasady intertemporalne mające zastosowanie w przypadku braku przepisów przejściowych, w tym zasadę, zgodnie z którą nowe prawo (czyli w tym przypadku Prawo budowlane, które znowu obowiązuje od 6 września – przyp. red.) od momentu wejścia w życie reguluje także wszelkie zdarzenia z przeszłości lub zasadę, zgodnie z którą dawne prawo (w tym przypadku odpowiednie przepisy specustawy Covidowej – przyp. red.), pomimo wejścia w życie nowych regulacji (Prawo budowlane – przyp. red.), ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości (tj. przed wejściem w życie nowych przepisów). W przypadku sporu pomiędzy inwestorem a organem administracji, ostateczna decyzja, jakie przepisy należy zastosować, będzie należała do sądu rozpatrującego konkretny stan faktyczny, który powinien wziąć pod uwagę takie zasady konstytucyjne jak zaufanie obywateli do państwa oraz ochrona praw nabytych.
O niektórych z tych spraw powiadamiana jest prokuratura. Może ona coś z tym zrobić?
Z komunikatów wydanych przez Wójta Gminy Stare Babice wynika, że w związku z budową osiedla w Lesie Bemowskim zostało złożone zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w Pruszkowie o możliwości popełnienia przestępstwa w postaci składania fałszywych oświadczeń. Należy jednak zwrócić uwagę, że warunkiem ponoszenia odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie (art. 233 § 2 kodeksu karnego). Konieczne jest również, aby ustawa upoważniała organ prowadzący postępowanie – w naszym przypadku organ, uprawniony od odbioru zawiadomienia o rozpoczęciu inwestycji prowadzonej na podstawie art. 12 specustawy - do przyjmowania zeznań pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Takiego uprawnienia specustawa organom nie przyznała.
Jakie środki odwoławcze mogą przysługiwać deweloperowi?
W przypadku uznania inwestycji za samowolę budowlaną i wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce, deweloperowi będzie przysługiwało prawo wniesienia odwołania od tej decyzji do organu drugiej instancji, a następnie skarga do sądu administracyjnego.
Kto powinien dysponować informacjami o zgłaszanych na podstawie specustawy COVID inwestycjach i czy może udostępniać je zainteresowanym?
Podmioty prowadzące prace budowlane na podstawie art. 12 specustawy zobowiązane były zawiadomić o tym organy administracji architektoniczno – budowlanej tj. starostę lub prezydenta miasta. Zgodnie z ustępem 3 art. 12 inwestor zobowiązany był wskazać w zawiadomieniu rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Przepis nie precyzuje wprost obowiązku wskazania miejsca wykonywania robót budowlanych, jednak wydaje się, że opisując rodzaj i zakres planowanych robót, należy wskazać również ich miejsce, chociażby w celu wykazania właściwości miejscowej organu, do którego skierowane zostało zgłoszenie. Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien zatem posiadać wiedzę gdzie planowane są inwestycje mające związek z przeciwdziałaniem COVID-19, które zostały mu zgłoszone oraz takie informacje udostępnić, na zasadach wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej może natomiast nie posiadać wiedzy czy inwestor rzeczywiście realizuje prace budowlane, które wskazał w przesłanym do organu zgłoszeniu, gdyż kontrola realizowanych robót budowlanych należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zapytanie dotyczące robót budowlanych prowadzonych w zakresie inwestycji realizowanych na podstawie art. 12 specustawy, ewentualnych kontroli tych inwestycji oraz decyzji wydanych w wyniku przeprowadzonych kontroli należy więc kierować do organów nadzoru budowlanego. tj. powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, wojewody działającego przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.