Prof. Lipowicz: Prawo administracji rządowej i administracja czekają na reformę
Mimo zapowiedzi złożonej blisko 30 lat temu, gdy wdrażano drugi etap reformy administracji publicznej, nie zreformowano dotychczas centralnej administracji rządowej – przypomina prof. Irena Lipowicz. I zapowiada, że propozycje koniecznych zmian zostaną zawarte w przygotowywanym m.in. pod jej redakcją naukową Systemie Prawa Administracji Rządowej.
Krzysztof Sobczak: Ukazuje się właśnie, nakładem Wolters Kluwer Polska, pierwszy tom Systemu Prawa Administracji Rządowej. Dlaczego jest to tak zawężone, a nie jest to system czy przegląd prawa administracji państwowej?
Irena Lipowicz: Zanim odpowiem na to pytanie muszę przypomnieć, że wcześniej we wspomnianym wydawnictwie udało nam się wydać trzy tomy Systemu Prawa Samorządu Terytorialnego. A administracja publiczna jest współcześnie dzielona przecież na dwa wielkie obszary, czyli na administrację rządową i samorządową. Samorządowa ma więc już swoje solidne „systemowe” opracowanie, natomiast administracja rządowa nie, a do tego okazało się, że jest to naukowo „zaniedbany” obszar.
Dlaczego zaniedbany? Bo nieważny?
Bardzo ważny - to wyjątkowo znaczący element państwa, ale by analizować ten problem, trzeba wrócić do Pana pytania, dlaczego administracja rządowa, a nie państwowa. Otóż pojęcie „administracja państwowa” jest obecnie uważane za przestarzałe, było używane w okresie PRL, w sytuacji gdy nie było samorządu terytorialnego. Gdy już w nowym ustroju pojawił się odrodzony samorząd, a społeczeństwo obywatelskie wykonywało w partnerstwie społecznym więcej zadań administracyjnych, zaczęto używać pojęcia „administracja publiczna” z podziałem na samorząd terytorialny i administrację rządową. A ta ostatnia – rządowa - ma swoją część centralną i terenową. O tym pozostawaniu w „naukowym cieniu” mówiliśmy w środowisku akademickim od wielu lat. Bardzo mocno zostało to wyartykułowane podczas zorganizowanej blisko dwa lata temu w Senacie konferencji o stanie i potrzebach zmian administracji rządowej. A znaczącym jej elementem było wystąpienie ówczesnego prezesa Wolters Kluwer Polska Włodzimierza Albina, który powiedział o wyraźnej dysproporcji zauważalnej w Systemie Informacji Prawnej LEX, gdzie jest bardzo dużo zapytań o prawo dotyczące samorządu terytorialnego, a bardzo mało o prawo administracji rządowej.
Czytaj: Prof. Lipowicz: Samorząd wymaga wzmocnienia, ale najpierw trzeba uzdrowić administrację
Zdiagnozowano, z czego to wynika? Wszystko w tej dziedzinie jest proste i jasne, że nie trzeba pytać i szukać informacji?
Rozumiem, że świadomie zadaje Pan retoryczne pytanie. Oczywiście, że nic nie jest w tej dziedzinie ani proste, ani nie jest wszystko jasne. W mojej ocenie to skutek tego, że mamy w tej dziedzinie do czynienia z pewną stagnacją - pod ciśnieniem spraw bieżących, polaryzacji i kryzysów od 1997 nie myślano o gruntownej modernizacji administracji rządowej. Opracowywany przez nas System Prawa Administracji Rządowej, poza funkcją naukową, informacyjną, edukacyjną, jest też - mamy nadzieję - formą otwarcia na nowo debaty. Być może będzie on również impulsem do podjęcia dalszych działań naukowych, społecznych czy legislacyjnych. Bo gdy w 1999 roku zakończono drugi etap reformy samorządowej, premier Jerzy Buzek zapowiadał również szybką reformę administracji rządowej. To miało być logiczne dokończenie i zwieńczenie reformy państwa. Jednak różne zawirowania polityczne sprawiły, ani tamten rząd, ani następne rządy nie zdecydowały się na reformę administracji rządowej.
Sporo czasu minęło. Co to oznacza?
To oznacza, że pod ciężarem bieżących problemów nie reformuje się od lat centrum państwa. Taka jest praktyka, ale nie ma też na ten temat szerszej refleksji naukowej. To również oznacza, że trzeba się wziąć do tej pracy, trzeba podjąć wspólny wysiłek. W jakimś stopniu praca zespołu przygotowującego System Prawa Administracji Rządowej może być w tym pomocna. Centrum, które rządzi, kieruje państwem, wspólnie z samorządem terytorialnym, oraz reprezentacja tego centrum w terenie wymaga przeglądu i zastanowienia się, z czego można by zrezygnować, co można przekazać dojrzałemu samorządowi terytorialnemu, aby lepiej skupić się np. na bezpieczeństwie państwa. Trzeba też przeanalizować rolę i zadania ministerstw i urzędów centralnych, na nowo popatrzeć na służbę cywilną po destrukcji, jaka nastąpiła na skutek ustawy z 2016 roku.
Czytaj: Administracja rządowa czeka na modernizację i lepsze prawo
Służba cywilna została wiele lat temu stworzona, potem była osłabiana, a we wspomnianym 2016 roku została sprowadzona niemal do fikcji. Władza centralna potrzebuje prawdziwej służby cywilnej?
Oczywiście, że potrzebuje. Nie można w ogóle zlikwidować służby cywilnej, bo jest zakotwiczona w konstytucji, ale rzeczywiście kolejne rządy ją osłabiały, a ten rządzący Polską w latach 2015-2023 doprowadził prawie do likwidacji. Trudno dyktować parlamentowi i rządowi, co ma zrobić, ale niemal wszyscy teoretycy są zgodni, że obecna sytuacja nie jest optymalna. Rolą nauki jest pokazywać, jak być powinno i jak można to zrobić. Inne państwa reformują - mimo trudnych czasów - swoje administracje rządowe, a my zostajemy pod tym względem w tyle.
Sprawdź: System Prawa Administracji Rządowej
Na ile ta publikacja, która powstaje pod Pani redakcją, jest tylko opisem sytuacji w tej dziedzinie, w jakim stopniu analizą jakości tego prawa i czy zawiera propozycje naprawy obecnego stanu?
Prosiliśmy oczywiście autorów poszczególnych części Systemu, aby podawali podstawowe zestawy faktów, by przedstawiali wnikliwie stan prawny, orzecznictwo i literaturę, ale chodziło też o teoretyczne, autorskie postulaty dotyczące potrzebnych reform. Na przykład do części dotyczącej działów administracji dobraliśmy autorów mających specjalistyczną ich znajomość, zajmujących się nimi od lat, wiedzących o nich bardzo dużo i na pewno mogących wskazać, co należałoby zmienić. No i w odniesieniu do działów administracji są nawet postulaty zniesienia niektórych lub połączenia z innymi. Pokazujemy możliwe obszary reform, chociaż zdajemy sobie sprawę, że przy obecnej polaryzacji politycznej i w trudnej sytuacji zewnętrznej byłyby one bardzo trudne do natychmiastowej realizacji. Uważamy jednak, że nawet w tak skomplikowanej sytuacji trzeba się do tego przygotowywać, bo mamy nadzieję, że kiedyś zaistnieją warunki do reform w tej dziedzinie. Zarówno w odniesieniu do pełnej naprawy służby cywilnej, jak i administracji rządowej. Chodzi nam o to, by w oczekiwaniu na taki moment przygotować podstawy teoretyczne do niezbędnych zmian. Są też w Systemie elementy prawnoporównawcze, jako zachęta do uczenia się od innych. Pokazujemy, co dzieje się w tym zakresie w kilku wybranych krajach i przedstawiamy w tym kontekście propozycje ewentualnych zmian u nas. I to jest wszystko, co nauka na dziś może w tym zakresie zrobić, a co z tego zostanie wdrożone, jest już poza naszym zasięgiem. Ale rozmawiamy o tym także z politykami, chociażby w taki sposób, że wspólnie z Komisją Administracji i Samorządu Terytorialnego Senatu przygotowujemy konferencję zamykającą ten projekt i mamy nadzieję, że uda się przekazać postulaty nauki parlamentarzystom. Może też zainspirować ich do projektowania zmian w administracji rządowej.
Wspominała Pani parokrotnie o autorach Systemu. Jak może Pani scharakteryzować ten zespół?
Powiem ogólnie, bez nazwisk, aby nikogo nie pominąć, bo wszyscy autorzy są znakomici, ale zachęcam do zapoznania się z informacjami o autorach i ich dorobku na stronie księgarni oferującej tę publikację. Udało nam się zebrać do tej pracy znanych autorów, którzy mają nowoczesne podejście do dogmatyki prawa administracyjnego, ale z uwzględnieniem dorobku nauk sąsiednich, z szerszą perspektywą. Tam, gdzie mówimy o działach administracji, szukaliśmy najlepszych ekspertów z danej dziedziny. Chcieliśmy też w zespole mieć specjalistów od administracji w kryzysie, od uelastyczniania administracji, od funkcjonowania administracji po tym stress teście, jakim była pandemia Covid-19 i w warunkach nowych zagrożeń. Są w nim też osoby, które mają szersze spojrzenie dzięki znajomości prawa obcego. Chcę podkreślić, że jestem pod wrażeniem poziomu tej pracy i dobrej atmosfery, jaka jej towarzyszyła, ale także komfortowych warunków, jakie stworzyło dla niej wydawnictwo Wolters Kluwer.
Czy można powiedzieć, że powstaje publikacja, którą można rekomendować jako lekturę obowiązkową dla wszystkich pracujących w administracji rządowej lub mających z nią relacje? Do kogo adresowany jest System Prawa Administracji Rządowej?
Wolelibyśmy ze współredaktorem prof. Radosławem Mędrzyckim i sekretarzem tomów Maciejem Witwerem nie narzucać nikomu „lektury obowiązkowej”, ale mam nadzieję, że będzie to ciekawe dla wielu czytelników. To nie jest dzieło do czytania zaraz od początku do końca. Ono jest raczej do lektury wstępnej, a potem do skorzystania zawsze, gdy ma się problem, by znaleźć odpowiedzi na pytania nurtujące każdą osobę zainteresowaną tematem, szczególnie studenta, prawnika, urzędnika – rządowego i samorządowego. Krąg potencjalnych odbiorców jest tu bardzo szeroki. Publikacja może okazać się bardzo przydatna także dla partnerów administracji rządowej, na przykład, firm, kancelarii prawnych, indywidualnych przedsiębiorców oraz wszystkich innych mających kontakty z konkretnymi urzędami. System oferuje czytelnikom taką wygodę, że znajdą oni kompleksowe odpowiedzi na najważniejsze nurtujące pytania w jednym miejscu. Aktualne, sprawdzone, porządnie opracowane i - jak sądzę - ciekawe. Objaśniające obowiązujące prawo, ale też pokazujące problemy tej części administracji publicznej. A dla polityków to jest takie spojrzenie na administrację rządową z lotu ptaka i nasze, autorów pytanie: kiedy będziemy szansę na jej spokojne zreformowanie?
