Pojęcie jakim jest dług publiczny wiąże się pojęciem kontroli finansowej oraz rolą jaką odgrywa jeden z jej czołowych organów – przedstawicieli tj. minister finansów. Wskazać należy, iż ustawa o partnerstwie publiczno – prywatnym[1] (dalej ustawa o ppp) zawiera mechanizmy kontroli długu publicznego.

Jest to szczególnie ważne to z punktu widzenia maksymalnych dopuszczalnych wielości długu i deficytu budżetowego. Mechanizmy te stanowią: limity wielkości długu zaciągniętego w danym roku z tytułu umów w sprawie partnerstwa publiczno - prywatnego, jak również obowiązek uzyskania zgody ministra ds. finansów publicznych na zawarcie określonych umów. Przedmiotowe kwestie są regulowane przez przepisy art. 17 i 18 ustawy o ppp.

Niewątpliwie ww. regulacje nie mogą być uznane za analogiczne do procedur kontrolnych NIK czy RIO, bardziej można je zakwalifikować w poczet niejako „procedur ostrożnościowych”.

Zgodnie z art. 17 ustawy o ppp łączną kwotę, do wysokości której organy administracji rządowej mogą w danym roku zaciągać zobowiązania finansowe z tytułu umów o partnerstwie publiczno – prywatnym, określa ustawa budżetowa. Przedmiotowa regulacja ma charakter normy ostrożnościowej. Powyższe rozwiązanie skutkuje tym, że ocena dopuszczalnego poziomu wydatków budżetu państwa związanych z projektami realizowanymi w formie partnerstwa publiczno - prywatnego, jest dokonywana każdego roku, a dochodzi do niej w procesie określania przez rząd oraz parlament wysokości wszelkich wydatków przewidzianych przez ustawę budżetową wpływających na poziom państwowego długu publicznego. Zakres podmiotowy regulacji art. 17 ustawy o ppp dotyczy tylko organów administracji rządowej tj. Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów kierujących poszczególnymi działami administracji rządowej, kierowników urzędów centralnych, wojewodów oraz organów administracji terenowej.


Mając na uwadze powyższe przedmiotowa norma nie dotyczy jednostek samorządu terytorialnego. Jednakże jednostka samorządu terytorialnego realizująca zadanie publiczne
w oparciu o partnerstwo publiczno – prywatne, jest zobligowana do uwzględnienia zawartej umowy o partnerstwie publiczno – prywatnym w załączniku do uchwały budżetowej
w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Przedmiotowy obowiązek niejako „wypełnia” realizację zasady przejrzystości i jawności.


Na uwagę w aspekcie omawianej regulacji zasługuje jeszcze kwestia rozstrzygnięcia pojęcia jakim posłużył się ustawodawca, mianowicie chodzi o „zobowiązanie finansowe”. Ustawodawca nie precyzuje tego pojęcia, natomiast według niektórych przedstawicieli doktryny, należy odwołać się do terminu z ustawy o rachunkowości[2] zawierającą definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z powyżej wskazaną ustawą zobowiązaniem finansowym jest zobowiązanie jednostki do wydania aktywów finansowych albo do wymiany instrumentu finansowego z inną jednostką, na niekorzystnych warunkach. Powyższa definicja nie do końca powinna być uwzględniana przy interpretacji tego pojęcia z ustawy o ppp, z uwagi na to, że została wprowadzona na zgoła innego rodzaju potrzeby i cele. Z uwagi na to za zobowiązania finansowe w odniesieniu do ustawy o ppp, należy uznać wydatki podmiotu publicznego o charakterze pieniężnym ze środków publicznych, obejmujące w szczególności: zapłatę za dostawy, usługi, dopłaty do świadczonych usług, wkład własny o charakterze pieniężnym, poręczenia oraz gwarancje. Nadto do zobowiązań finansowych należą również te, które wynikają ze skorzystania przez podmiot publiczny z tzw. prawa opcji[3]. Kwestią wymagającą ustalenia jest też to, czy w poczet „zobowiązania finansowego” można zakwalifikować kary umowne. Większość przedstawicieli doktryny wyraża pogląd, zgodnie z którym, kar umownych nie kwalifikuje się jako zobowiązania finansowego. Uzasadniają to tym, że kara umowna posiada przymiot zobowiązania dalece potencjalnego i dotyczącego sytuacji w której podmiot publiczny nie wykona lub nienależycie wykona zobowiązania[4].
 

Drugim mechanizmem kontroli na wpływ przedsięwzięć ppp, jest obowiązek notyfikowania poziom długu publicznego i uzyskania zgody ministra właściwego ds. finansów publicznych. Zgodnie z przedmiotową regulacją, sfinansowanie przedsięwzięcia z budżetu państwa w kwocie przekraczającej 100 000 000 zł, wymaga zgody ministra właściwego do spraw finansów publicznych z wyłączeniem środków przeznaczonych na finansowanie programów operacyjnych, o których mowa w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju[5]. Udzielając zgody minister właściwy do spraw finansów publicznych uwzględnia wpływ planowanych wydatków z budżetu państwa na bezpieczeństwo finansów publicznych. Zgody, o której mowa, udziela się na wniosek podmiotu publicznego zawierający: określenie podmiotu publicznego, określenie planowanego przedsięwzięcia, przewidywaną wysokość środków z budżetu państwa przeznaczonych w poszczególnych okresach budżetowych na realizację przedsięwzięcia. Minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje zgodę albo odmawia wydania zgody w terminie 6 tygodni od dnia otrzymania wniosku. Zgoda i odmowa zgody nie są decyzją administracyjną. Podmiot publiczny może złożyć wniosek o wydanie zgody, o której mowa, na realizację tego samego przedsięwzięcia w przypadku zmiany ww. danych (art. 18 ustawy o ppp).


Zauważyć należy, że zgoda ministra będzie niezależna od zgód innych organów, kiedy to zgody te mogą być wymagane w związku z ubieganiem się przez podmiot publiczny
o udzielenie wsparcia finansowego przedsięwzięcia partnerstwa publiczno – prywatnego.


Wątpliwości powstają w sytuacji, kiedy to konieczność uzyskania zgody ministra właściwego do spraw finansów publicznych, powstanie w przypadku przekroczenia progu kwotowego, w efekcie uzyskania środków budżetowych służących sfinansowaniu przedsięwzięcia przez podmiot publiczny oraz równolegle przez spółkę celową i partnera prywatnego. Tego rodzaju wątpliwość, powstaje z uwagi na to, że ustawodawca określił podmiot publiczny jako wnioskodawcę, nie wprowadzając jakichkolwiek uregulowań szczegółowych w tej materii. Dlatego też, zasadnym wydaje się przyjęcie założenia, zgodnie z którym podmiot publiczny, w ww. sytuacji powinien zwrócić się do ministra właściwego ds. finansów publicznych o wydanie zgody.

 

Dowiedz się więcej z książki
Partnerstwo publiczno-prywatne. 100 pytań, wyjaśnień, interpretacji
  • rzetelna i aktualna wiedza
  • darmowa wysyłka od 50 zł

 

 

 

@page_break@

 



Powyższy wniosek jest wydawany na wniosek podmiotu publicznego, co oznacza, iż ustawodawca wyłączył możliwość podejmowania przez ministra, działania z urzędu. Prawodawca nie doprecyzował, na jakim etapie winien taki wniosek być złożony, co oznacza, możliwość jego złożenia w każdym czasie. Jednakże w praktyce podmiot publiczny powinien uzyskać taką zgodę, przed wszczęciem postępowania, ponieważ nie może prowadzić takiego postępowania bez zabezpieczenia odpowiednich środków na realizacje przedsięwzięcia[6]. Wniosek podmiotu publicznego składany w formie pisemnej, powinien zawierać określenie podmiotu publicznego, który zamierza konkretne zadanie publiczne realizować wspólnie z partnerem prywatnym. We wniosku należy określić planowane przedsięwzięcie. Pracodawca nie sprecyzował co taki wniosek winien zawierać. Zasadnym wydaje się wskazanie m.in.: rodzaju przedsięwzięcia, podania podstawowych parametrów danego przedsięwzięcia, wskazanie opisu potrzeb i wymagań podmiotu publicznego, określenie zadań publicznych jakie przedsięwzięcie ma realizować, uzasadnienie jego realizacji oraz przewidywaną wysokość środków z budżetu państwa przeznaczonych w poszczególnych okresach budżetowych [7]. Minister wydaje zgodę w terminie sześciu miesięcy od otrzymania wniosku. Jak wskazano w przepisie zgoda ani brak zgody nie są decyzją administracyjną co skutkuje tym, że brak takiej zgody nie podlega zaskarżeniu.
 

Wątpliwości, pojawiają się w aspekcie skutków prawnych, zawarcia umowy o ppp bez zgody ministra właściwego ds. finansów publicznych. Przyjąć należy pogląd, według którego brak takiej zgody, nie będzie skutkował nieważnością umowy. Ponieważ z nieważnością umowy, mamy do czynienia w przypadku istnienia realnej podstawy prawnej. Natomiast w tego rodzaju sytuacji, brak jest podstawy wynikającej z Kodeksu cywilnego[8], ustawy o ppp, ustawy Prawo zamówień publicznych[9] czy ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi[10]. Mianowicie zgoda ministra jest obligatoryjna w zakresie sfinansowania przedsięwzięcia, a nie do czynności jaką stanowi zawarcia umowy.


Jednakże zasadnym wydaje się wskazanie na to, że brak sankcji nieważności nie będzie oznaczał, iż podmiot publiczny nie będzie ponosił odpowiedzialności kontraktowej na gruncie umowy o partnerstwie publiczno – prywatnym lub umowy o dofinansowanie czy też odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych na gruncie ustawy o finansach publicznych[11].


Reasumując wskazać należy, ww. przepisy z zakresu finansów, było zasadne z uwagi na można zakwalifikować w poczet tzw. norm ostrożnościowych będąc jednym z elementów kontroli stanu finansów państwa poprzez zapobieganie nadmiernemu zadłużeniu. Ponadto mając na względzie, wykładnię celowościową tychże regulacji wskazać można, iż intencją ustawodawcy było wprowadzenie wymogu uwzględnienia przez ministra, wpływu na bezpieczeństwo finansów publicznych wszelkich wydatków ponoszonychw danym roku budżetowym ze środków budżetu państwa.

Dowiedz się więcej z książki
Partnerstwo publiczno-prywatne. 100 pytań, wyjaśnień, interpretacji
  • rzetelna i aktualna wiedza
  • darmowa wysyłka od 50 zł

Przypis:
[1] Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno – prywatnym, tekst jedn. Dz. U.
z 2015 r. poz. 696 ze zm.
[2] Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 330 ze zm.
[3] T. Skoczyński, op. cit., s. 213.
[4] Ibidem.
[5] Ustawaz dnia 6 grudnia 2006 r., tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.
[6] T. Skoczyński, op. cit., s. 215.
[7] Ibidem.
[8] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, teks jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.
[9] Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164.
[10] Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi, Dz. U. Nr 19, poz. 101 ze zm.
[11] Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm