W wyniku ostatnich wyborów do Sejmu i Senatu, 14 samorządowców z fotela wójta, burmistrza, prezydenta miasta przesiadło się do ław w parlamencie. Zgodnie z art. 28 f ustawy o samorządzie gminnym w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni osoba wyznaczona przez prezesa Rady Ministrów.

W przypadku części samorządów (głównie związanych z PiS) premier wyznaczył komisarzy sprawnie, w innych gminach i miastach procedura ślimaczyła się. Miesiąc po wyborach wciąż w czterech jst nie było wiadomo, kto zastąpi organ wykonawczy. Ostatnich komisarzy - w Inowrocławiu i Płużnicy - premier Mateusz Morawiecki powołał dopiero pod koniec listopada, po apelach samorządowców, że przedłużanie tego stanu paraliżuje funkcjonowanie gminy. Istnieją bowiem kategorie spraw, jak chociażby w zakresie spraw budżetowych i okołobudżetowych, w których to właśnie wójt ma wyłączną kompetencję do podejmowania decyzji i stanowienia prawa.

- Prezes Rady Ministrów nie jest niestety w tej materii zobligowany jakimkolwiek terminem. W art 28 f u.s.g. należałoby zatem określić termin, na przykład 7-dniowy, w którym premier musi zrealizować obowiązek – postuluje Wiktor Dropiewski w ramach naszej akcji „Poprawmy prawo”, której celem jest zebranie przepisów wymagających poprawy i rekomendacja ich zmian.

  

Zamknięty katalog osób

Wiktor Dropiewski wskazuje także, że warte rozważenia jest wprowadzenie we wspomnianym przepisie zamkniętego katalogu osób, spośród których premier może wyznaczyć osobę do pełnienia funkcji wójta. Ustawowe ograniczenie wyboru, np. spośród dotychczasowych zastępców znacznie przyspieszyłoby czas procedury wyznaczania.

Adam Ostrowski, prawnik Związku Miast Polskich także jest za doprecyzowaniem przepisu, który często wykorzystywany jest do celów politycznych. Powoływania na komisarzy osób  niezwiązanych z samorządem terytorialnym, nie znających specyfiki pracy w urzędzie, ale powiązanych z aktualnym obozem rządzącym.

- Należałoby określić zamknięty katalog osób, z których premier będzie wybierał komisarza. Ten krąg mógłby zawierać funkcję zastępcy wójta, burmistrza, prezydenta lub funkcję sekretarza. Te osoby są w stanie zapewnić efektywne i stabilne funkcjonowanie gminy w okresie przejściowym – mówi Adam Ostrowski. Popiera też określenie terminu, w którym premier ma wskazać komisarza. Uważa jednak, że siedem dni to za mało.

- Rzeczywiście przepis skonstruowano bardzo ogólnikowo, co rodzi wiele wątpliwości. W piśmiennictwie przyjmuje się, że działanie prezesa Rady Ministrów powinno być niezwłoczne. Treść przepisu wymaga dookreślenia w tym zakresie – uważa Artur Pytel, prawnik, specjalista od prawa wyborczego.

Prawo nie określa kryteriów, które musi spełniać komisarz

Dr Tomasz Zalasiński, radca prawny w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka, wskazuje, że ustawa o samorządzie gminnym nie określa, jakimi kryteriami powinien się kierować prezes Rady Ministrów, wskazując osobę komisarza. Skutkiem tego, wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) może stać się powodem zmian politycznych w tej jednostce, które nie są wynikiem aktu wyborczego, lecz konsekwencja decyzji prezesa Rady Ministrów.

-  Być może warto zatem, kierując się zasadami pomocniczości, autonomii, niezależności jednostek samorządu terytorialnego oraz decentralizacji władzy publicznej, rozważyć zmianę, że prezes Rady Ministrów wskazuje osobę pełniącą tymczasowo funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) spośród jego dotychczasowych zastępców – postuluje dr Tomasz Zalasiński.  

Artur Pytel uważa, że zgodnie z art. 28e ustawy o samorządzie gminnym wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców. Zatem w przypadku realizacji art. 28f, powołanie zastępcy wójta na jego miejsce jest niemożliwe. Postulaty w tym zakresie także były zgłaszane w doktrynie. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na rozwiązanie, aby na skutek wygaśnięcia mandatu wójta organem wykonawczym był zastępca do czasu objęcia urzędu przez nowego wójta. Powiązanie wygaśnięcia umocowania zastępcy z wygaśnięciem mandatu wójta oznaczałoby wakat organu i w konsekwencji daleko idący paraliż ustrojowo-organizacyjny. Dlatego też ustawodawca, mając świadomość umocowania także zastępcy musiał przyjąć jakieś rozwiązanie, które pozwoliłoby uniknąć paraliżu w funkcjonowaniu jednostki samorządu terytorialnego. Zdecydował się zatem na powołanie takiej osoby przez premiera. Zdaniem eksperta, sytuacji z wygaśnięciem mandatu wójta na skutek wyboru na posła nie można utożsamiać z przypadkiem przemijającej przeszkody w pełnieniu mandatu, np. wynikającą z tymczasowego aresztowania lub długotrwałej choroby, której dotyczy w art. 28g u.s. g.

- W świetle tych przepisów, może warto skupić się na funkcji sekretarza gminy. Jest to zazwyczaj osoba stabilnie usytuowana w hierarchii urzędu o rzeczywistych możliwościach oddziaływania na inne osoby zaangażowane w wykonywanie zadań gminy poprzez wykorzystanie zależności służbowej czy po prostu swój autorytet – wskazuje Artur Pytel.

Leszek Świętalski, dyrektor biura Związku Gmin Wiejskich RP uważa jednak, że sekretarz ma inną pozycję ustrojową, ponadto wykonuje czynności w zakresie prawa pracy w stosunku do wójta, burmistrza, prezydenta.

- Zgodzę się natomiast, że funkcję komisarza trzeba odpolitycznić. Nie zdziwiłby się, gdyby niektórzy powołani komisarze zostali odwołani przez nowego premiera i zastąpieni innymi – mówi dyr. Świętalski. Jego zdaniem optymalnym rozwiązaniem byłoby, aby z urzędu funkcję komisarza obejmował zastępca wójta, a tam gdzie jest kilku zastępców pierwszy zastępca.

- Wtedy byłaby płynność w objęciu obowiązków. Byłbym nawet za tym, aby zapisać, że jeśli wójt, burmistrz, prezydent startuje w wyborach do parlamentu i jest wpisany na listę wyborców, to powinien mieć możliwość wskazania  i umocowania swojego następcy. Innym rozwiązaniem mogłoby być wskazanie przez radę gminy osoby, którą powoływałby na komisarza premier – proponuje Leszek Świętalski. Zaznacza jednak, że takie zmiany należy przeprowadzać po gruntownych analizach.