Jak jednak bardzo trafnie zauważył św. Franciszek z Asyżu są to nasi bracia mniejsi i dlatego powinny podlegać nie tylko ochronie ale być również odpowiednio traktowane. W polskim systemie prawnym podstawowe ramy tej ochrony zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002, z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych (Dz. U. Nr 69, poz. 625, z późn. zm.). Niestety nie wszystkie zwierzęta są traktowane w odpowiedni sposób i dlatego w pewnych sytuacjach zachodzi konieczność zapewnienia im godziwych warunków egzystencji. W praktyce tego typu działalnością zajmują się najczęściej schroniska dla bezdomnych zwierząt. Mając jednak świadomość konieczności zapewnienia przez te placówki odpowiednich warunków przebywania zwierząt oraz odpowiedniego przygotowania do prowadzenia tego typu działalności ustawodawca w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określił, że na prowadzenie przez przedsiębiorców schronisk dla bezdomnych zwierząt wymagane jest uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Niestety w przepisie tym nie określono jakimi kryteriami powinien kierować się organ wykonawczy gminy, co w praktyce może stanowić źródło wielu poważnych wątpliwości interpretacyjnych, których nie usuwa upoważnienie w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rady gminy do określenia w drodze uchwały wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca zainteresowany prowadzeniem działalności w tym zakresie.

Z przytoczonych rozwiązań nie wynika bowiem, czy na etapie ubiegania się o wydanie zezwolenia wnioskodawca powinien już posiadać status przedsiębiorcy, czy powinien mieć już uregulowane kwestie związane z opieką weterynaryjną oraz jakimi kryteriami powinien kierować się organ wydający zezwolenie, oraz kto powinien w takim postępowaniu uczestniczyć jako jego strona.

Jeżeli chodzi o pierwszą z przedstawionych wątpliwości, to w tym przypadku należy zwrócić uwagę na to, że w art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest mowa o tym, że zezwolenie może być wydane na prowadzenie wskazanej w nim działalności przez przedsiębiorców. Oznacza to, że podstawowym warunkiem ubiegania się o wydanie takiego zezwolenia jest posiadanie przez wnioskodawcę statusu przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.). Jeżeli bowiem podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia nie jest jeszcze przedsiębiorcą to nie może go uzyskać. Z punktu widzenia praktyki wynika więc, że w pierwszej kolejności podmiot zainteresowany prowadzeniem schroniska dla bezdomnych zwierząt powinien ustalić w jakiej formie organizacyjnej będzie chciał prowadzić działalność, a następnie po jej zaewidencjonowaniu będzie mógł złożyć wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności. W takiej dwuetapowości ubiegania się o zezwolenie nie ma nic nadzwyczajnego. Uzyskanie zezwolenia nie jest bowiem tożsame z upoważnieniem do rozpoczęcia, działalności gospodarczej jako takiej, ale upoważnieniem do podjęcia konkretnego rodzaju działalności reglamentowanego przez państwo, do tego jest jednak niezbędne posiadanie statusu przedsiębiorcy.

Kolejnym bardzo ważnym zagadnieniem z punktu widzenia prowadzenia schronisk dla zwierząt jest zapewnienie przebywającym w nim zwierzętom odpowiedniej opieki weterynaryjnej. „Zgodnie z postanowieniami art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt (cytat oryginalny, ale w rzeczywistości chodzi o ustawę o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych – uwaga autora) podjęcie działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt jest dozwolone po uprzednim zgłoszeniu w formie pisemnej zamiaru jej prowadzenia powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia, w myśl art. 5 ust. 9 ww. ustawy powiatowy lekarz weterynarii po otrzymaniu zgłoszenia zamiaru prowadzenia przez podmiot działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt wydaje decyzję o nadaniu temu podmiotowi weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Natomiast zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt (ustawa o ochronie zdrowia zwierząt – uwaga autora) powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-l, n, p oraz art. 4 ust. 3 na obszarze jego właściwości, natomiast art. 1 pkt 1 lit. j tej ustawy określa wymagania weterynaryjne dla prowadzenia, podejmowania działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt. Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt rejestr ten zawiera określenie rodzaju i zakresu prowadzonej działalności nadzorowanej. Z powyższej regulacji wynika, iż wpis do rejestru, o którym mowa w art. 11 ustawy o ochronie zwierząt, uzyskuje podmiot prowadzący (celowe podkreślenie Sądu) działalność nadzorowaną w zakresie np. prowadzenia schronisk. Tak więc niemożliwym jest do spełnienia dla przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w tym zakresie spełnienie wymagania uzyskania wpisu do tego rejestru” (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 marca 2009 r., III SA/Wr 719/08, niepublikowany).

Z punktu widzenia praktyki oznacza to więc, że rada gminy w uchwale wydanej na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie będzie mogła określić dalej idących wymagań dla podmiotów zainteresowanych prowadzeniem schronisk dla bezdomnych zwierząt. Oznacza to także, że w ramach postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla zwierząt od podmiotu, który jeszcze takiej działalności nie prowadził organ administracji będzie mógł domagać się udokumentowania zgłoszenia powiatowemu lekarzowi weterynarii zamiaru podjęcia takiej działalności. Natomiast od podmiotu, który już taką działalność prowadził trzeba wymagać posiadania decyzji o nadaniu wnioskodawcy weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Brak spełnienia tych wymagań przez podmiot zainteresowany prowadzeniem schroniska dla zwierząt będzie mógł stanowić jedną z podstaw odmowy wydania zezwolenia.

Kolejną bardzo istotną z punktu widzenia praktyki okolicznością wymagającą przemyślenia są przesłanki uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na prowadzenie schroniska dla zwierząt. Teoretycznie zezwolenie na prowadzenie tego rodzaju działalności powinno być wydane w każdym przypadku spełnienia wymagań wynikających bezpośrednio z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz uchwały określającej wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca prowadzący działalność w tym zakresie. W art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach  określono jednak, że we wniosku o wydaniu zezwolenia powinna być określona siedziba przedsiębiorcy ubiegającego się o wydanie zezwolenia. Natomiast w art. 9 ust. 1 pkt 1 tego aktu prawnego znalazło się stwierdzenie, że w zezwoleniu powinna znaleźć się siedziba przedsiębiorcy. W związku z tym na kanwie tych rozwiązań pojawia się wątpliwość, czy w toku prowadzonego postępowania organ administracji powinien oceniać również miejsce wykonywania działalności jako jedno z kryteriów wydania zezwolenia. Bezpośrednio z przepisów prawa taka możliwość nie wynika. W procesie wydawania zezwolenia na prowadzenie schroniska dla zwierząt należy pamiętać o tym, że warunki wynikające z zezwolenia nie mogą naruszać postanowień przepisów szczególnych. Jeżeli zatem dla miejsca siedziby działalności przedsiębiorcy, zainteresowanego prowadzeniem schroniska, dla zwierząt został opracowany np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika zakaz prowadzenia na danym terenie działalności gospodarczej, to wydaje się, że organ wydający zezwolenie nie powinien tego faktu pominąć milczeniem, ale kierując się postanowieniami przepisów szczególnych musi odmówić wydania zezwolenia. W sytuacji bowiem gdyby to uczynił, pomijając milczeniem np. ograniczenia wynikające z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wyda decyzję pozostającą w sprzeczności z wynikającymi z niego ograniczeniami. Dlatego też wydając zezwolenie na prowadzenie schroniska dla zwierząt organ administracji oprócz ograniczeń wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisów, na jej podstawie wydanych, powinien analizować również warunki wynikające bezpośrednio z innych przepisów nie koniecznie związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminach (tak jak ma to miejsce w odniesieniu do przywoływanych wyżej rozwiązań mających zagwarantować zwierzętom przebywającym w schronisku odpowiednią opiekę weterynaryjną). System prawa w swoim założeniu ma bowiem charakter zupełny, a składające się na niego rozwiązania powinny być komplementarne względem siebie, a nie wzajemnie wykluczające.

Ostatnią kwestią wymagającą zastanowienia, a związaną bezpośrednio z postępowaniem w sprawie zezwoleń na prowadzenie schronisk dla zwierząt, jest ustalenie, kto powinien brać w nim udział jako jego strona. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma w tym zakresie żadnych autonomicznych rozwiązań. W związku z tym znajdują zastosowanie ogólne reguły wynikające z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego , zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy czyjego praw lub obowiązku dotyczy konkretne postępowanie. Zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej same w sobie nie przyznają innym podmiotom, poza wnioskodawcą, uprawnień do podejmowania jakichś działań. Nie wynikają również z nich dla innych podmiotów obowiązki. W związku z tym należy stwierdzić, że są to indywidualne akty administracyjne o charakterze reglamentacyjnym w procesie wydawania, których generalnie interes prawny posiadać będą tylko wnioskodawcy o wydanie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla zwierząt. Każdy przypadek powinien jednak stanowić przedmiot zindywidualizowanej analizy. Nie można bowiem generalnie wyeliminować możliwości wystąpienia sytuacji, w których również inne podmioty oprócz wnioskodawcy będą posiadały interes prawny w prowadzonym postępowaniu (np. dwa podmioty będą zainteresowane prowadzeniem schroniska w tym samym miejscu).

Podsumowując zatem powyższe rozważania należy stwierdzić, że postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie schroniska dla zwierząt mają charakter bardzo złożony, a organ właściwy do ich wydania musi brać pod uwagę zupełnie inne aspekty sprawy, niż w przypadku innych zezwoleń wydawanych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Trudności z tym związane może pogłębiać również fakt, że w praktyce zezwoleń takich nie wydaje się zbyt wiele, co skutkuje tym, że większość organów nie ma w ich wydawaniu odpowiedniego doświadczenia.

Krzysztof Gruszecki

Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)

__________________________________________________________________________________________________________________________

Zachęcamy do zapoznania się z książką Krzysztofa Gruszeckiego pt. " Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz". Niniejszy komentarz w założeniu powinien stanowić praktyczną pomoc przy stosowaniu tego aktu prawnego, regulującego między innymi problematykę prawnych form ochrony przyrody, ochrony zieleni w miastach i wsiach, organizacji ochrony przyrody oraz odpowiedzialności za naruszenie rozwiązań w nich zawartych.
Książka dostępna jest w ofercie internetowej księgarni profinfo.pl