Grupa ekspertów skupiona wokół Zespołu Prawno Urbanistycznego Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Polskiej Akademii Nauk przygotowała raport „Kluczowe wyzwania wynikające z nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw” I choć specjaliści uważają, że generalnie zmiany idą w dobrym kierunku, to wskazują na wyzwania, z którymi będą się musieli zmierzyć samorządowcy. Autorzy zastrzegają też, że nie jest to całościowa ocena obowiązującej od niespełna dwóch miesięcy nowelizacji. Wątpliwości co do nowych przepisów mają też inni prawnicy.
Miliony czy miliardy
Autorzy raportu uważają, że koszty sporządzenia planów ogólnych zostały mocno niedoszacowane. Z przeprowadzonych przez nich rozmów z przedsiębiorcami z województwa łódzkiego, zajmującymi się przygotowywaniem planów miejscowych, wynika, że średnia ceny 1 ha planu ogólnego powinna wynieść ok. 100 zł. „Mnożąc te wartości przez średnią powierzchnię gminy w Polsce otrzymujemy średnie kwoty dla gminy od około 60 tys. do około 49 mln zł, z najbardziej realną wartością 1,2 mln zł” – czytamy w opracowaniu. W uzasadnieniu do ustawy nowe plany dla wszystkich gmin „wyceniono” na 300-350 mln zł. Oczywiście w miastach koszty planów i ich skomplikowanie będą większe, a w gminach wiejskich odpowiednio mniejsze.
Czytaj też w LEX: Nowe zasady przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego >
Gdyby, upraszczając, wymienioną w raporcie kwotę 1,2 mln zł przemnożyć przez liczbę gmin w Polsce (2477), to to okazałoby się, że w skali kraju potrzeba na plany ok. 3 mld zł! A wciąż nie jest dostępne obiecywane finansowanie z KPO.
Co jeszcze zyskasz? Załóż bezpłatne konto na Moje Prawo.pl >>>
Nie wystarczy czasu ani pieniędzy
Podczas procedowania nowelizacji w Sejmie wiceminister rozwoju Piotr Uściński zapewniał, że plan ogólny to nieskomplikowany dokument. I tłumaczył, że procedury zastały znacznie uproszczone i skrócone. I że 2,5 roku na jego przygotowanie (mają być gotowe do końca 2025 r.) to nie jest mało czasu .
- Tak nie jest. Dokument może być krótki, ale musi być bardzo przemyślany. Zanim powstanie, wymaga długiego namysłu, refleksji. Jeżeli ma stanowić szansę dla gminy, trzeba włożyć w to zadanie dużo pracy, a nie tylko wąsko, literalnie, zrealizować wymagania ustawowe. Na to potrzeba zarówno czasu jak i pieniędzy - uważa dr hab. Maciej Nowak, prof. Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego, kierownik Katedry Nieruchomości na Wydziale Ekonomicznym.
Sprawdź w LEX: Czy do czasu opracowania planu ogólnego gminy można wydawać decyzje o warunkach zabudowy? >
Z autorami raportu zgadza się Mirosław Rymer z kancelarii Płaza Głąb. Jak sądzi prawnik - największym problemem będzie stworzenie planów w terminie przewidzianym przez ustawodawcę. Terminy z ustawy są bowiem oderwane od rzeczywistości ze względu zarówno na posiadane przez gminy informacje, jak i zasoby ludzkie. Zdecydowana większość gmin, w tym nawet dużych miast, nie zatrudnia osób, które będą w stanie przygotować tego typu dokumenty. Trzeba skorzystać z podmiotów zewnętrznych, a liczba takich osób jest ograniczona. Koszty będą wysokie, bo wygeneruje je popyt przewyższający podaż. Przeczytaj więcej: Plany ogólne w całym kraju już w 2026 roku? Gminy: to niemożliwe
Czytaj w LEX: Plan ogólny >
Rozpatrując kwestie związane z finansami gmin, trzeba brać pod uwagę nie tylko koszt planu. Także np. problemy związane z usunięciem z procedury planistycznej konieczności sporządzania prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Zdaniem twórców raportu nie zastępuje jej określenie wpływu na finanse publiczne zawarte w uzasadnieniu projektu planu.
Mirosław Rymer zwraca uwagę na jeszcze jeden aspekt finansowy. Przygotowując wieloletnią prognozę finansową, gminy zakładają sprzedaż niektórych gruntów. A te, może się zdarzyć, że ze względu na nowe prawne wymogi dla planu ogólnego, nie będą mogły zostać zakwalifikowane pod budownictwo czy usługi. To zaś w konsekwencji może zachwiać planami finansowymi gmin.
Polecamy nagranie szkolenia: Plan ogólny jako następca studium >
Warunki zabudowy pokrzyżują szyki
Autorzy raportu mówią też o kolejnych wątpliwościach dotyczących warunków zabudowy.
- Wuzetki to sztandarowa słabość systemu planowania. Ich wydawanie będzie możliwe w strefie uzupełnienia zabudowy. Samorządowcy już się zastanawiają, czy jeżeli gmina nie wyznaczy takiej strefy, będzie to powód do zaskarżenia planu do sądu. Moim zdaniem nie, bo wyznaczenie takich stref jest fakultatywne, a nie obowiązkowe - mówi prof. Maciej Nowak.
Natomiast, jego zdaniem, warto monitorować już dzisiaj, co dzieje się aktualnie z wydawaniem warunków zabudowy, będziemy mieli bowiem w najbliższych latach do czynienia ze zwiększoną liczbą wniosków.
Czytaj też w LEX: Decyzja o warunkach zabudowy po reformie planowania przestrzennego >
- Wiele gmin obawia się i słusznie, że to jeszcze bardziej utrudni rozsądne planowanie. Warto to pilnie obserwować na poziomie ustawy i ewentualnie bardzo szybko wyciągać wnioski idące w kierunku ograniczenie ich wydawania, bo może to znacząco utrudniać procedurę sporządzania planu - wskazuje ekspert.
Autorzy raportu zastanawiają się również, czy wskazanie takiej samej maksymalnej wielkości obszaru analizowanego dla zróżnicowanych terenów jest najlepszym rozwiązaniem.
Polecamy szkolenie w LEX: Planowanie przestrzenne po zmianach 2023 >
Z kolei, jak zauważa Agata Legat, radca prawny z kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners, prowadząca m.in. szkolenia z zakresu planowania przestrzennego, wielkim problemem dla samorządów jest chłonność terenu.
- Już obecne plany miejscowe wyczerpują, a nawet przekraczają zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową, w związku z tym część gmin, jeżeli ma być w zgodzie z planem ogólnym, nie będzie mogła ani wydawać wuzetek, ani też w nowych lokalizacjach tworzyć planów miejscowych z myślą o zabudowie mieszkaniowej. Nawet w sytuacji, gdyby takie działanie było sensowne – mówi prawniczka.
Czytaj w LEX: Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym >
Czytaj też w LEX: Odszkodowania w związku z uchwaleniem planu miejscowego - nowe zasady >
Strategicznie...
Gminy muszą też sobie odpowiedzieć na pytanie, co robić najpierw plan ogólny czy strategię rozwoju gminy. Zadają takie pytania na szkoleniach – mówi Agata Legat. Pytają, czy lepiej uchwalić plan ogólny bez strategii, albo z nieaktualną, czy procedować jednocześnie strategię i plan ogólny. Bo jeżeli skupią się najpierw na strategii, to mogą się nie wyrobić z terminem planu ogólnego. Logicznie, nie o to chyba chodziło – zastanawia się mec. Legat.
Z eksperckiego raportu wynika, że optymalne byłoby wejście w życie w 2026 r. planu ogólnego opartego na nowej strategii, w innym przypadku może się to wiązać z komplikacjami prawnymi.
I tak: gminy bez strategii, ale mające plan ogólny, od 2026 r. nie będą mogły go zmienić, ponieważ kolejne zmiany planu ogólnego wymagać będą uwzględnienia strategii. Oznacza to również brak możliwości uchwalania planów miejscowych i wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W podobnej sytuacji będą gminy, które co prawda posiadają strategię, ale jej ustalenia uniemożliwią uwzględnienie jej w aktach planowania przestrzennego. Tak będzie zapewne w przypadku większości strategii sporządzonych zgodnie z przepisami sprzed 24 września 2023 r.
Czytaj też w LEX: Nowe definicje w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym >
W najgorszej sytuacji znajdą się gminy, które nie zdążą uchwalić planu ogólnego do końca 2025 r., a równocześnie nie będą jeszcze dysponowały strategią z polityką przestrzenną. Nie będą mogły planu ogólnego do czasu przyjęcia strategii.
- A dzisiaj trudno odpowiedzieć na pytanie, jak sporządzać strategię gminy. Strategiczne ustalenie uwarunkowań przestrzennych trudno bezpośrednio przełożyć na przepisy planu ogólnego. Są obawy, żeby nie było to tak jak ze studium i warunkami zabudowy, gdzie studium nie jest punktem odniesienia dla wuzetek. Z drugiej strony nie chodzi też o to, żeby na poziomie planowania strategicznego zagłębiać się w szczegółowe wytyczne. Każda z gmin musi podjąć interdyscyplinarną analizę nad postanowieniami tego dokumentu, żeby z jednej strony miał on staranny wymiar pod kątem strategicznym, a z drugiej był punktem odniesienia dla planowania regulacyjnego – mówi prof. Nowak. I zastrzega, że absolutnie nie realizują tego studia uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego przenoszone na zasadzie kopiuj-wklej czy to do planu czy do strategii.
Czytaj też w LEX: Zintegrowany plan inwestycyjny - szczególny rodzaj planu miejscowego >
...i strefowo
Plany ogólne obligatoryjnie zawierać mają strefy planistyczne, które będą czymś zbliżonym do obecnych funkcji terenów w planach miejscowych. Prof. Nowak przypuszcza, że mogą być kłopoty z ich wyznaczaniem w planach ogólnych - Sama koncepcja jest dobra, ale kontrowersyjne jest to, że strefa może być wyznaczona nawet dla jednej działki. Ustawodawca nie stwarza w tym zakresie ograniczeń, jeśli chodzi o powierzchnię. Pojawia się też ryzyko, że do planu ogólnego mogą być przenoszone in extenso zapisy z dotychczasowych planów miejscowych, w których występuje rozdrobnienie przeznaczenia terenów. Przejęcie wad dotychczasowych planów miejscowych w nowych rozwiązaniach prawno-planistycznych może w wielu gminach sankcjonować dotychczasowy chaos przestrzenny – martwi się autor raportu.
Polecamy nagranie szkolenia: Reforma planowania przestrzennego a strategia rozwoju gminy >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.