Postulaty te pojawiają się z reguły w momentach, gdy w wyniku błędnego funkcjonowania podmiotów prawa publicznego dochodzi do wyrządzenia poważnych szkód obywatelom lub przedsiębiorcom. Przypadki te bywają istotnie bulwersujące i karygodne. Zdarzało się, że wadliwe zachowanie urzędników (działanie lub jego zaniechanie) przyczyniało się do upadłości przedsiębiorcy i – co za tym idzie – do tragedii wielu osób, które traciły w związku z tym miejsce pracy będące źródłem środków na utrzymanie rodziny.[1]

Błędy urzędników mogą więc powodować – oprócz czysto ekonomicznych – także negatywne skutki społeczne. Dlatego propozycje wprowadzenia pełnej odpowiedzialności majątkowej urzędników zyskują aprobatę znacznej części społeczeństwa. Należy odnieść się ze zrozumieniem do tych postulatów. Są one wyrażane z reguły w dobrej wierze i w przekonaniu, że wprowadzenie takiej zasady przyczyni się do poprawy jakości funkcjonowania władzy publicznej. Strach przed ponoszeniem tej odpowiedzialności skłoni bowiem urzędników do dokładania większej staranności w wykonywanie swej pracy. Ponadto, osoby lansujące postulat odpowiedzialności majątkowej urzędników wskazują, że za wprowadzeniem takiej zasady przemawia sprawiedliwość społeczna: sprawca powinien wyrównać szkodę, jaką wyrządził poszkodowanemu.

Niestety, głosom tym nie towarzyszy głębsza analiza sytuacji, ponadto są one na tyle nieprecyzyjne, że nie do końca wiadomo, jaką postać miałaby przyjąć taka odpowiedzialność. Należy się też zastanowić, czy rzeczywiście jest wskazana w tej sprawie ingerencja ustawodawcy.

Postulat, aby wprowadzić zasadę pełnej odpowiedzialności majątkowej urzędników, jest formułowany zarówno w odniesieniu do pracowników administracji rządowej, jak i pracowników samorządowych. Ewentualne wprowadzenie wybranego modelu tej odpowiedzialności może zatem mieć skutki także w sferze finansów komunalnych. Jak już wspomniałem, nie wiadomo jednak, jaką postać miałaby przybrać owa zasada.

Czy urzędnik miałby odpowiadać zamiast państwa lub innego zatrudniającego go podmiotu prawa publicznego (np. gminy)?

Takie rozumienie podnoszonego postulatu byłoby wyjątkowo nieracjonalne. W ten sposób cofnęlibyśmy się w rozwoju reżimów odpowiedzialności odszkodowawczej władz publicznych przynajmniej o sto lat. Obowiązywała wówczas zasada, że państwo (król, władca) nie może czynić źle. Państwo jest bowiem powołane jedynie do działań zgodnych z prawem. Jeżeli więc zachowanie urzędnika było bezprawne i wyrządziło komuś szkodę, oznaczało to tylko tyle, że ów urzędnik przekroczył swoje kompetencje. Dlatego też jedynie on mógł wówczas odpowiadać w stosunku do poszkodowanego[2].

Ponadto – co ważniejsze – takie rozumienie proponowanej zasady prowadziłoby do rozwiązań sprzecznych z Konstytucją RP (art. 77 ust. 1). Sprzeczność ta byłaby podwójna. Po pierwsze, z art. 77 Konstytucji RP wynika, że odszkodowanie za szkody wyrządzone bezprawnym działaniem organu władzy publicznej powinien zapłacić podmiot prawa publicznego, nie zaś urzędnik. Po drugie, art. 77 ust. 1 Konstytucji RP nakazuje zapłacić odszkodowanie niezależnie od tego, czy zachowanie wyrządzające szkodę było zawinione. Wystarczy, że działanie organu władzy publicznej było bezprawne. Trudno wprowadzić osobistą odpowiedzialność majątkową urzędnika za wszelkie bezprawne działania, nawet te niezawinione. Teza ta, jak sądzę, nie wymaga nawet dodatkowego uzasadnienia. Ponadto, takie rozumienie proponowanej zasady pozostawałoby w skrajnej sprzeczności z interesem obywateli. W przeciwieństwie bowiem do państwa lub innego podmiotu prawa publicznego, które z reguły są wypłacalne, majątek osobisty pojedynczego, najczęściej źle opłacanego urzędnika w wielu przypadkach po prostu nie wystarczałby na zapłatę odszkodowania. Nie posądzając jednak osób lansujących postulat pełnej odpowiedzialności majątkowej urzędnika o brak racjonalności, należy rozważyć inne warianty proponowanej przez nie zasady.

Możliwe jest np., że osobista odpowiedzialność majątkowa urzędnika przybrałaby taką oto postać, iż za szkody wyrządzone jego działaniem w zakresie powierzonych mu zadań odpowiadałby wobec poszkodowanego nie tylko ów urzędnik, lecz także solidarnie zatrudniający go podmiot prawa publicznego (państwo, jednostka samorządu terytorialnego). Wówczas, zgodnie z mechanizmem odpowiedzialności solidarnej, poszkodowany mógłby żądać odszkodowania zarówno od podmiotu prawa publicznego, jak i od urzędnika, względnie mógłby dochodzić odszkodowania od jednego z nich.

Natura odpowiedzialności solidarnej jest jednak taka, że jeżeli podmiot prawa publicznego zapłaci odszkodowanie, zwalnia tym samym urzędnika z odpowiedzialności wobec poszkodowanego i vice versa. Można przypuszczać, że najczęściej poszkodowani dochodziliby odszkodowania od podmiotu prawa publicznego, gdyż jest on z reguły wypłacalny, czego nie można powiedzieć o urzędniku. Po naprawieniu szkody pojawiałaby się jednak kwestia ewentualnych roszczeń regresowych w relacji podmiot prawa publicznego – urzędnik. Skoro urzędnik miałby bowiem ponosić pełną odpowiedzialność majątkową za wyrządzone szkody, to ostatecznie, w ramach roszczeń regresowych musiałby zostać obciążony w całości ciężarem naprawienia szkody. Byłyby to już jednak wewnętrzne rozliczenia pomiędzy urzędnikiem i zatrudniającym go podmiotem prawa publicznego, pozostające poza relacjami z poszkodowanym. Poszkodowany bowiem, niezależnie od tego, czy taka solidarna odpowiedzialność względem niego zostałaby wprowadzona, czy też nie, i tak mógłby dochodzić odszkodowania od podmiotu prawa publicznego, który jest dla niego solidniejszym i pewniejszym dłużnikiem niż urzędnik.

Można by zakładać, że wprowadzenie opisywanej solidarnej odpowiedzialności zaowocuje poprawą jakości pracy urzędników, gdyż obawa przed poniesieniem całego ciężaru naprawienia szkody w ramach roszczeń regresowych będzie ich mobilizowała do sprawniejszego i staranniejszego wykonywania obowiązków. Ujawniłaby się tutaj w pełnej okazałości funkcja prewencyjna i karna odpowiedzialności odszkodowawczej. Czy jednak rzeczywiście można liczyć na tak pozytywne efekty? Uważam, że nie. Wydaje się, że wprowadzenie zasady pełnej odpowiedzialności odszkodowawczej urzędników za szkody wyrządzone na skutek popełnionych przez nich błędów przyniosłoby więcej problemów oraz ujemnych konsekwencji niż korzyści.

Po pierwsze, obawa poniesienia pełnej odpowiedzialności majątkowej za szkody wyrządzone działaniem lub jego zaniechaniem być może rzeczywiście w pewnym stopniu wymuszałaby bardziej wytężoną pracę, z drugiej jednak strony niejednokrotnie jednocześnie paraliżowałaby aktywność urzędników i zniechęcała ich do podejmowania odważnych, nieszablonowych decyzji. Istnieje także możliwość, że taka obawa w istotnym stopniu zniechęcałaby do podejmowania pracy w urzędach zdolnych ludzi. Gdy się weźmie pod uwagę, że zarobki urzędników nie są szczególnie atrakcyjne, wystąpienie ryzyka z góry nieograniczonej odpowiedzialności majątkowej mogłoby spowodować odpływ urzędników, a w konsekwencji zapaść w funkcjonowaniu administracji publicznej[3].

Po drugie, wprowadzenie lansowanej zasady nierzadko prowadziłoby do rozwiązań ewidentnie niesprawiedliwych. Od lat prowadzę szkolenia z procedur administracyjnych dla urzędników, dlatego znam ich problemy i dylematy. Widzę, jak na co dzień borykają się z niedoskonałym prawem i niejednolitą linią orzeczniczą, jak poszukują podpowiedzi przy rozpatrywaniu niezwykle zawiłych prawnie stanów faktycznych. Bardzo często nie jestem w stanie podać im „jedynego, słusznego” rozwiązania. Często nie ma pewności, czy organ odwoławczy lub skład orzekający sądu administracyjnego podzieli stanowisko wyrażone w akcie administracyjnym. Czy w takich przypadkach, gdy istnieją wątpliwości interpretacyjne oraz inne zawiłe problemy w procesie stosowania prawa, urzędnik ma ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą całym swym majątkiem tylko dlatego, że skład orzekający sądu administracyjnego uzna rozstrzygnięcie za nietrafne? Odpowie ktoś, że w tego typu przypadkach nie można mówić o winie urzędnika. Otóż – niestety – tak nie jest. W prawie cywilnym obowiązuje zasada, że odpowiedzialność odszkodowawcza powstaje nawet w przypadku najlżejszej winy nieumyślnej (culpa levissima). Skoro więc zdaniem składu orzekającego sądu administracyjnego urzędnik popełnił błąd w swoim rozumowaniu, wówczas z reguły można mu przypisać przynajmniej najlżejszy stopień winy nieumyślnej.

Z przedstawionymi wyżej stwierdzeniami można oczywiście polemizować. Można by porównać urzędnika z przedsiębiorcą i stwierdzić, że skoro przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność całym swym majątkiem za podejmowane przez siebie rozstrzygnięcia i wybory, to również urzędnik – jako profesjonalista – powinien taką pełną odpowiedzialność ponosić.

Odpowiadając na ten argument, chciałbym zauważyć, że status prawny przedsiębiorcy i urzędnika w istotny sposób się różnią. Przedsiębiorca jest osobą, która prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek, a więc ex definitione rzeczywiście musi ponosić ryzyko swoich działań. Urzędnik natomiast ma z reguły status podwładnego i wykonuje powierzoną mu działalność w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia. Nie wykonuje więc pracy na własny rachunek. Ponadto system prawny stwarza przedsiębiorcy możliwość ograniczenia własnej odpowiedzialności i podejmowanych ryzyk, oferując mu różne formy prowadzenia działalności. Mam tu na myśli przede wszystkim formę spółki kapitałowej, a także formy niektórych spółek osobowych, takie jak partnerska i komandytowa.

Można też sięgnąć po inną analogię i przypomnieć, że sto lat temu krytykowano postulat wprowadzenia odpowiedzialności państwa i jednostek samorządu terytorialnego za szkody wyrządzone działaniem organów władzy publicznej, wskazując, że to wywoła więcej szkód niż pożytku, a dokładnie, że taka odpowiedzialność spowoduje kryzys finansów publicznych. Tymczasem nic takiego nie nastąpiło, przeciwnie – wprowadzenie takiej odpowiedzialności podmiotów prawa publicznego przyczyniło się do poprawy jakości funkcjonowania władzy publicznej – a nawet szerzej – do budowania społeczeństwa obywatelskiego. Dlaczego więc obecnie nie wprowadzić pełnej odpowiedzialności odszkodowawczej urzędników?

Przytoczone argumenty tylko pozornie są trafne. Kwestia jest natomiast dużo bardziej złożona. Należy zauważyć, że zasady funkcjonowania wielkich organizacji, jakimi są państwo i jednostki samorządu terytorialnego, diametralnie różnią się od zasad funkcjonowania i motywacji pojedynczego człowieka, jakim jest urzędnik. Odpowiedzialność podmiotów prawa publicznego, oprócz klasycznych zasad prawa cywilnego, jest dodatkowo poparta zasadą solidarności społecznej. W szczególności ma tu zastosowanie mechanizm repartycji, polegający na tym, że całe społeczeństwo, uosobione przez państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego, bierze na siebie ciężar szkody, jakiej doznała jednostka w wyniku funkcjonowania podmiotu prawa publicznego. Owa głęboka i szczytna idea solidarności społecznej uzasadnia obciążenie podmiotu prawa publicznego odpowiedzialnością odszkodowawczą również wówczas, gdy szkoda nie jest następstwem zawinionego działania organu władzy publicznej, a niekiedy nawet wtedy, gdy działanie organu władzy publicznej nie jest bezprawne.

Pełnej odpowiedzialności odszkodowawczej pojedynczego człowieka urzędnika nie można w taki sposób uzasadnić. Często obciążenie urzędnika taką pełną odpowiedzialnością majątkową byłoby wręcz zaprzeczeniem owej solidarności społecznej, na której opiera się wypracowana na przestrzeni ostatnich stu lat zasada odpowiedzialności odszkodowawczej podmiotów prawa publicznego. W ostateczności bowiem państwo lub jednostka samorządu terytorialnego przerzuciłyby na pojedynczego urzędnika całe ryzyko administrowania. Nie miałoby to nic wspólnego z ideą solidarności społecznej. A przecież pojedynczy urzędnik, nawet ten, którego podpis widnieje na dokumencie, jest tylko jednym z elementów tej całej złożonej machiny administracyjnej. Na końcowy kształt rozstrzygnięcia składa się nie tylko wysiłek owego urzędnika, lecz także praca wielu innych funkcjonariuszy, których niejednokrotnie trudno wskazać, działających w ramach określonej organizacji, jaką jest państwo lub jednostka samorządu terytorialnego.

Dlatego też już od kilkudziesięciu lat, a we Francji nawet od międzywojnia, prawnicy specjalizujący się w reżimie odpowiedzialności odszkodowawczej władz publicznych wyróżniają tzw. winę organizacyjną, zwaną też niekiedy winą anonimową lub bezimienną. Pojęcie to zyskało powszechną akceptację w doktrynie i judykaturze[4]. Posługiwanie się nim uzmysławia, że praca urzędnika jest determinowana określoną, niedoskonałą zazwyczaj organizacją administracji publicznej, że jest on jedynie „trybikiem” w skomplikowanym mechanizmie. Byłoby więc często niesprawiedliwe obarczanie wyłącznie urzędnika, którego podpis widnieje na rozstrzygnięciu, wszelkimi negatywnymi konsekwencjami, jakie to rozstrzygnięcie wywołało.

Zdaję sobie sprawę, że przedstawione przeze mnie rozumowanie może wzbudzić ostry sprzeciw zwolenników pełnej osobistej odpowiedzialności majątkowej urzędnika. Być może ktoś zarzuci, że próbuję bronić urzędników, posługując się wyświechtanymi i skompromitowanymi argumentami. Dlatego też odpowiadając na mogące się pojawić tego typu zarzuty, pragnę zwrócić uwagę na doniosłość rozróżnienia w systemie prawnym winy umyślnej oraz winy nieumyślnej. Rozróżnienie to dla naszych rozważań ma istotne znaczenie metodologiczne. Otóż w przypadku wyrządzenia szkody przez urzędnika z winy umyślnej, nawet w zamiarze ewentualnym[5], żadna okoliczność zasadniczo nie powinna zwolnić go od obowiązku naprawienia szkody w całości. Umyślne wyrządzenie szkody przez urzędnika nie tylko jest deliktem w rozumieniu prawa cywilnego, lecz także przestępstwem. Natomiast przedstawione w niniejszej pracy argumenty przemawiają za nieobciążaniem urzędnika całym ciężarem naprawienia szkody wyrządzonej jego nieumyślnym zachowaniem. W ostatnim przypadku urzędnik powinien taki ciężar naprawienia szkody ponieść, ale tylko w ograniczonym, z góry określonym zakresie. Urzędnik ma prawo wiedzieć, do jakiej kwoty poniesie odpowiedzialność, gdy wyrządzi nieumyślnie szkodę. Poszkodowany powinien mieć natomiast gwarancję, że wyrządzoną szkodę w całości naprawi podmiot prawa publicznego. Dlatego też poniesienie przez urzędnika owego częściowego obowiązku naprawienia szkody następowałoby pro foro interno, a więc w relacjach zachodzących pomiędzy podmiotem prawa publicznego i zatrudnionym przez niego urzędnikiem.

Osoba mająca nawet tylko przeciętną wiedzę prawniczą bez trudu dostrzeże, że preferowany przez autora niniejszego artykułu model odpowiedzialności majątkowej urzędnika od wielu lat w polskim prawie obowiązuje. Model ten został ukształtowany przepisami kodeksu cywilnego[6] w powiązaniu z przepisami kodeksu pracy[7]. Stosowanie prawa pracy w rozpatrywanym przypadku jest uzasadnione pracowniczym statusem urzędnika.

Artykuł 120 § 1 kodeksu pracy stanowi, że w razie wyrządzenia przez pracownika przy wykonywaniu przez niego obowiązków pracowniczych szkody osobie trzeciej zobowiązany do naprawienia szkody jest wyłącznie pracodawca. Ustawodawca nie przyjął więc zasady solidarnej odpowiedzialności odszkodowawczej pracodawcy i pracownika (w tym wypadku urzędnika). Ustawodawca nie zwolnił jednak w ten sposób pracownika z odpowiedzialności w pełnym zakresie. W art. 120 § 2 k.p. ustawodawca dopowiada, że pracownik ponosi odpowiedzialność wobec pracodawcy, który naprawił szkodę wyrządzoną osobie trzeciej. Odpowiedzialność ta została więc jednak ograniczona. I tak, ustawodawca zastrzega, że pracownik ponosi odpowiedzialność za szkodę jedynie w granicach rzeczywistej straty (art. 115 k.p.). Pracownik nie odpowiada więc za utracone zarobki. Ponadto, odpowiedzialność pracownika wobec pracodawcy ograniczona została do kwoty trzymiesięcznego wynagrodzenia przysługującego pracownikowi w dniu wyrządzenia szkody (art. 119 k.p.). Jeżeli jednak pracownik umyślnie wyrządził szkodę, jest obowiązany do jej naprawienia w pełnej wysokości (art. 122 k.p.). W doktrynie i orzecznictwie dominuje również pogląd, że w razie winy umyślnej pracownika (urzędnika) nie znajduje zastosowania art. 120 § 1 k.p., a więc poszkodowany może wtedy dochodzić pełnego naprawienia szkody solidarnie od pracodawcy (podmiotu prawa publicznego) i urzędnika[8]. Jeżeli jednak podmiot prawa publicznego naprawi szkodę wyrządzoną umyślnie przez urzędnika, będzie miał prawo żądać w ramach roszczenia regresowego od urzędnika zwrotu całej kwoty wypłaconego odszkodowania.

Zaprezentowany obowiązujący model stanowi, jak się wydaje, przykład koniecznego kompromisu w omawianej dziedzinie. Należy bowiem wyważyć rację zwolenników pełnej odpowiedzialności majątkowej urzędnika oraz interesy licznej rzeszy osób zatrudnionych w urzędach. Z modelu tego wynika ponadto dodatkowy argument przeciwko zasadzie pełnej odpowiedzialności urzędników. Skoro ukształtowane przez dziesiątki lat prawo pracy jako zasadę przyjmuje ochronę pracownika wyrządzającego nieumyślnie szkodę przed nieograniczoną odpowiedzialnością odszkodowawczą, ochroną tą należy w takim razie objąć również urzędników, którzy także są przecież pracownikami.

Wydaje się, że zaprezentowany obowiązujący model jest – co do zasady – poprawny. Nie powinno się od niego odstępować w odniesieniu do urzędników, choć może należałoby go w stosunku do nich nieco zmodyfikować. Kwestią do dyskusji jest, czy nie byłoby słuszne podwyższyć próg maksymalnej odpowiedzialności urzędnika za szkody wyrządzone nieumyślnie, np. do wysokości jego pięciomiesięcznego lub sześciomiesięcznego wynagrodzenia. Przed wprowadzeniem takiej zmiany należałoby jednak gruntownie i z dużą ostrożnością przeanalizować wszystkie skutki, jakie ona może wywołać. Poza tym pryncypia, na podstawie których przedstawiony wyżej obowiązujący model odpowiedzialności pracownika (urzędnika) został ukształtowany, nie powinny jednak zostać naruszone. Gdy zaś chodzi o funkcję prewencyjną odpowiedzialności odszkodowawczej, wydaje się, że dla jej wypełnienia wprowadzenie nieograniczonej odpowiedzialności majątkowej urzędnika nie jest konieczne. Jeżeli tylko urzędnik będzie miał pewność, że przepisy będą stosowane konsekwentnie i nieuchronnie, w zdecydowanej większości przypadków prewencyjnie może działać sama groźba odpowiedzialności za nieumyślne wyrządzenie szkody w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia. Ponadto, nie można zapominać o odpowiedzialności dyscyplinarnej urzędników. Ona również, a nie tylko odpowiedzialność stricte majątkowa, pełni funkcję odstraszającą.

Z powyższych rozważań wynika, że wprowadzenie pełnej odpowiedzialności odszkodowawczej urzędników nie byłoby środkiem, który stanowiłby panaceum na niedomagania systemu administracji publicznej. Pełna odpowiedzialność odszkodowawcza byłaby uzasadniona zasadniczo tylko w przypadkach umyślnego wyrządzenia szkody. Postulat wprowadzenia pełnej odpowiedzialności urzędnika niejednokrotnie trąci populizmem, zwłaszcza gdy jest podnoszony przez polityków.

Warto w tym miejscu przytoczyć opinię Ewy Łętowskiej, która postawę intelektualną istotnej części polskiego środowiska prawniczego określa mianem „tekstocentryzmu”. Ów „tekstocentryzm” przejawia się m.in. w przekonaniu, że do zmiany świadomości prawnej i praktyki stosowania prawa może dojść wyłącznie w wyniku stanowienia nowych przepisów[9]. Słusznie więc w dyskusjach nad ewentualnym wprowadzeniem ustawy o odpowiedzialności odszkodowawczej urzędników wyrażane są poglądy, że przed jej uchwaleniem należałoby odpowiedzieć na pytanie, dlaczego obowiązujące obecnie zasady majątkowej odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych uważane są za niewystarczające. Być może nie tyle istnieje potrzeba wprowadzenia nowej ustawy, lecz raczej potrzeba spowodowania zmiany praktyki stosowania prawa. W przeciwnym razie może się zdarzyć, że nawet ustanowienie ustawy poświęconej tej tematyce niewiele zmieni.

Należy jeszcze odnotować, że grupa posłów z klubu Platformy Obywatelskiej zgłosiła już do laski marszałkowskiej projekt ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za naruszenie prawa (druk sejmowy nr 504). Na posiedzeniu Sejmu 8.01.2009 r., podczas pierwszego czytania, posłowie zdecydowali jednak o odesłaniu projektu do dalszych prac w komisjach sejmowych.

Wstępna analiza treści tego projektu prowadzi do wniosku, że respektuje on główne zasady odpowiedzialności odszkodowawczej podmiotów prawa publicznego. Przede wszystkim hołduje zasadzie, że w stosunku do podmiotu poszkodowanego działaniem organu władzy publicznej bezpośrednią i nieograniczoną odpowiedzialność ponosi podmiot prawa publicznego (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego), a nie urzędnik. W świetle przepisów projektu funkcjonariusz może więc ponieść odpowiedzialność odszkodowawczą w stosunku do podmiotu prawa publicznego, który zapłacił odszkodowanie, a nie w stosunku do poszkodowanego. Projekt nie wprowadza zasady pełnej odpowiedzialności majątkowej urzędnika, co też jest zgodne z wyrażanym w niniejszej pracy postulatem. Z drugiej jednak strony autorzy projektu wyraźnie zwiększyli limit odpowiedzialności majątkowej urzędnika w stosunku do uregulowań obecnie obowiązujących. Proponują, by zasądzone odszkodowanie nie mogło być wyższe niż dwunastokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. W przypadku umyślnego wyrządzenia szkody odpowiedzialność odszkodowawcza urzędnika niczym nie jest ograniczona. Rozwiązanie to jest zgodne z powszechnie obowiązującą zasadą.

Projekt reguluje ponadto procedurę pociągnięcia urzędnika do tej odpowiedzialności oraz jej przesłanki. Mianowicie w przypadku wydania prawomocnego wyroku sądowego lub zawarcia ugody, na podstawie których podmiot prawa publicznego zmuszony będzie zapłacić odszkodowanie, kierownik podmiotu prawa publicznego pociągniętego do odpowiedzialności ma obowiązek zgłosić ten fakt do prokuratury. Prokuratura z kolei powinna wówczas wszcząć postępowanie wyjaśniające, które ustali, czy wystąpiły przesłanki nakazujące wystąpienie do sądu powszechnego z pozwem o odszkodowanie przeciwko urzędnikowi. Tego typu procedura rzeczywiście może przyczynić się do tego, że wyrządzenie szkody przez urzędnika nie pozostanie bez konsekwencji dla jego osoby. Urzędnik w świetle przepisów projektu poniesie odpowiedzialność odszkodowawczą, gdy będzie można mu przypisać winę, a ponadto stopień bezprawności jego zachowania będzie kwalifikowany – innymi słowy gdy będzie można mu zarzucić rażące naruszenie prawa. Takie rozwiązanie zasługuje na aprobatę. Z powyższych rozważań wynika bowiem, że prawna możliwość pociągnięcia urzędnika do odpowiedzialności za każde zachowanie sprzeczne z przepisami, nawet w sytuacji wystąpienia nikłego stopnia zawinienia, byłaby wielce kontrowersyjna.

W sferze pryncypiów ¬poselski projekt ustawy o odpowiedzialności odszkodowawczej urzędników, jak się wydaje, zasługuje na akceptację. Oczywiście szczególnej uwagi wymagają kwestie bardziej szczegółowe, jak możliwie precyzyjne zdefiniowanie „rażącego naruszenia prawa”, aspekty proceduralne, a zwłaszcza pozycja prawna urzędnika na etapie prokuratorskiego postępowania wyjaśniającego. Odesłanie projektu do dalszych prac w komisjach sejmowych dowodzi, że stopień dopracowania tych zagadnień w projekcie budził sporo zastrzeżeń.

________________________________________
[1] Redakcja „Finansów Komunalnych” zaprasza do dyskusji nad omawianym zagadnieniem. Najciekawsze materiały zostaną opublikowane.
[2] Por. R. Szczepaniak, Kształtowanie się zasad odpowiedzialnoś-ci jednostek samorządu terytorialnego na przestrzeni wieków (rys historyczny), „Samorząd Terytorialny” 1999/7–8, s. 29.
[3] Taka reakcja wystąpiła u niemieckich radnych, po tym jak niemieckie sądy w kilku przypadkach nakazały radnym zapłacić odszkodowanie za szkody wyrządzone bezprawnymi uchwałami gminy. Por. R. Szczepaniak, Czy bycie radnym zobowiązuje? „Samorząd Terytorialny” 2000/7–8, s. 59.
[4] Zob. J. Dąbrowa, Odpowiedzialność deliktowa osoby prawnej za winę własną i cudzą, „Studia Cywilistyczne” 1970, t. XVI, s. 194.
[5] Umyślne wyrządzenie szkody następuje wtedy, gdy urzędnik chce swym zachowaniem wyrządzić szkodę (zamiar bezpośredni) bądź godzi się na to, ¿e w wyniku jego zachowania taka szkoda powstanie (zamiar ewentualny), zob. wyrok SN z 10.08.1976 r. (IV PR 115/76), OSN 1977/4, poz. 77; wyrok SN z 7.08.1981 r. (IV PR 239/81), PiZS 1983/3–4, poz. 63.
[6] Ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: k.c.
[7] Ustawa z 26.06.1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), dalej: k.p.
[8] Zob. wyrok SN z 28.08.1980 r. (IV PR 252/82), OSN 1981/4, poz. 65, a tak¿e J. Iwulski, W. Sanetra, Kodeks pracy. Komentarz, Warszawa 1996, s. 337.
[9] E. Łętowska, Bariery naszego myślenia o prawie w perspektywie integracji z Europą, PiP 1996/4–5, s. 44 i n.

Przydatne materiały:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

Odpowiedzialność majątkowa urzędników &#8211; czy niezbędna jest nowa regulacja prawna?

Odpowiedzialność majątkowa urzędników – czy niezbędna jest nowa regulacja prawna?