Konstytucja zobowiązuje wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego, do ochrony dziedzictwa kulturowego. Mimo iż pojęcie dziedzictwa kulturowego nie zostało wprost zdefiniowane, przyjmuje się, że obejmuje ono zasób rzeczy nieruchomych i ruchomych będących nośnikami wartości historycznych, patriotycznych, naukowych, artystycznych albo religijnych, których ochrona prawna jest niezbędna dla dobra społeczeństwa, jego rozwoju i przekazania go kolejnym pokoleniom. Dziedzictwo kulturowe stanowi szczególny zasób wspólnot lokalnych, regionów oraz państw, co oznacza, że ich przetrwanie zależy nie tylko od państwa, ale też właścicieli i samorządów lokalnych.
Ochrona dziedzictwa kultury przez samorząd
Wśród zadań własnych gminy, w art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wskazał sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Z kolei powiat i województwo wykonują zadania o charakterze ponadgminnym, w tym m.in. w zakresie kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 4 ust. 7 ustawa o samorządzie powiatowym i art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa). Obowiązki i zadania jednostek samorządu terytorialnego zostały uregulowane też w ustawie o ochronie zabytków. Zgodnie z art. 4 tej ustawy, ochrona zabytków polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej (zatem i administracji samorządowej) działań mających na celu m.in.:
- zapewnienie warunków umożliwiających trwałe zachowanie zabytków, ich zagospodarowanie i utrzymanie,
- zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek na wartości zabytków,
- udaremnienie niszczenia i niewłaściwego korzystania,
- kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków,
- uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu przestrzennym.
Powyższe cele mają realizować sformalizowane formy ochrony - wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Gminna ewidencja zabytków
Wpis do rejestru zabytków jest dokonywany z urzędu lub na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wniosek o wpis może zatem złożyć też jednostka samorządu terytorialnego, w tym gmina. Jednak podstawowym zadaniem gmin jest prowadzenie gminnej ewidencji zabytków. Powinny być tam ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków, zabytki znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, inne zabytki wyznaczone przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta (art. 22 ust. 5 ustawy).
Czytaj w LEX: Sługocka Martyna, Skutki wpisania budynku do gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków >
Ponadto, ewidencja zabytków prowadzona na szczeblu gminnym stanowi podstawę sporządzania programów opieki nad zabytkami na jej obszarze (art. 87 ust. 1 i 2 ustawy). Obowiązek przygotowania programów opieki nad zabytkami obciąża również zarząd województwa i powiatu, które przygotowują plany wojewódzkie i powiatowe. Programy te mają na celu m.in. zahamowanie procesów degradacji zabytków i doprowadzenie do poprawy stanu ich zachowania, wyeksponowanie poszczególnych zabytków oraz walorów krajobrazu kulturowego.
Czytaj więcej w LEX: Program opieki nad zabytkami >
Kształtowanie polityki przestrzennej
Kolejnym obszarem aktywności gmin związanym z ochroną dziedzictwa kulturowego jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, przede wszystkim w drodze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W studium i planie miejscowym gmina ma obowiązek uwzględnić w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków oraz parków kulturowych. A także strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Ponadto w uchwale krajobrazowej gmina musi uwzględnić wnioski i rekomendacje audytów krajobrazowych oraz plany ochrony parków krajobrazowych.
Tworzenie parku kulturowego
Szczególną kompetencją gminy w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego jest możliwość tworzenia na jej terenie parku kulturowego (art. 16 ustawy). Chroni on krajobraz kulturowy oraz wyróżniające się krajobrazowo tereny z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej.
Tworzenie parków kulturowych jest wyłączną kompetencją gmin. Ich utworzenie nakłada na jednostkę samorządu obowiązek sporządzenia planu ochrony parku kulturowego oraz planu miejscowego. Park kulturowy tworzony jest przez radę gminy w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Na terenie parku lub jego części ustanowione mogą być zakazy i ograniczenia dotyczące m.in. zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych oraz prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej, jak też umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych oraz warunków sytuowania obiektów małej architektury.
Czytaj w LEX:
- Dzienis Paweł, Funkcjonowanie zakazów i ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości chroniących krajobraz kulturowy na przykładzie Wilanowskiego Parku Kulturowego, cz. 1 >
- Dzienis Paweł, Funkcjonowanie zakazów i ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości chroniących krajobraz kulturowy na przykładzie Wilanowskiego Parku Kulturowego, cz. 2 empiryczna >
Uchwały krajobrazowe gmin
Nowe narzędzia służące ochronie krajobrazu, które mogą mieć zastosowanie do ochrony dziedzictwa kulturowego dała gminie ustawa krajobrazowa. Chodzi o możliwość uchwalania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych (łącznie z wprowadzeniem zakazu) oraz ogrodzeń połączone z prawem do pobierania opłaty reklamowej od umieszczonych tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych (tzw. uchwała krajobrazowa) oraz obowiązek przygotowania przez samorząd województwa, dla całego jego obszaru, audytu krajobrazowego co najmniej raz na 20 lat.
Czytaj w LEX: Sługocka Martyna, Uchwała reklamowa w praktyce - poradnik dla gmin >
Audyt krajobrazowy nie tylko ma określać lokalizację i granice parków kulturowych, ale też wskazywać rekomendacje i wnioski dotyczące kształtowania i ochrony krajobrazów w obrębie obszarów lub obiektów znajdujących się na terenie parku kulturowego. Jak widać, przygotowanie uchwały krajobrazowej nie jest obowiązkiem gminy, ale może skłonić ją do tego zachęta w postaci możliwości uzyskania przez samorząd gminny dodatkowych dochodów.
Przeczytaj także: Wojna reklamy z samorządami trwa - czasem w sądzie i u prokuratora
W zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego gminy realizują także zadania zlecone. Zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom, powiatom, związkom gmin, związkom powiatów, związkom powiatowo-gminnym albo związkom metropolitalnym, położonym na terenie województwa. Porozumienia takie mogą stanowić znaczące odciążenie w realizacji zadań państwowej służby ochrony zabytków.
Zadania gmin w czasie konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych
Zdecydowana większość regulacji dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego stworzona została na czas pokoju. Ochrony dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego dotyczy Konwencja haska z dnia 14 maja 1954 r, którą Polska ratyfikowała w 1956 r. Zgodnie z jej zapisami, ochronie podlegają dobra kulturalne i miejsca kultu religijnego, które są obiektami o charakterze cywilnym. Na stronach konwencji spoczywa obowiązek przygotowania ochrony dóbr kultury położonych na własnym terytorium wobec dających się przewidzieć następstw konfliktu zbrojnego.
Obowiązki i zadania organów władzy publicznej, w tym organów samorządu terytorialnego, na wypadek zagrożenia bezpieczeństwa państwa i konfliktu zbrojnego określa ustawa o obronie ojczyzny. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy wojewoda w ramach kierowania sprawami obronności w województwie organizuje wykorzystanie miejscowych sił i środków na potrzeby obronności państwa i obszaru województwa, w tym ochrony ludności oraz dóbr materialnych i kultury przed środkami rażenia. Szczegółowe zadania w tym zakresie zostaną określone w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 27 ust. 2 tej ustawy. Aktualnie obowiązują w tym zakresie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków i trybu planowania i finansowania zadań wykonywanych w ramach przygotowań obronnych państwa przez organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego (Dz.U. 2020 r. poz. 1911).
Organizację i sposób ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego reguluje rozporządzenie w sprawie organizacji i sposobu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2004 r. Nr 212 poz. 2153). Organizację i sposób ochrony zabytków, zamiar działania, sposób realizacji, niezbędne siły i środki oraz czas i koszty wykonania określa się m.in. w gminnym planie ochrony zabytków. Plan opracowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz właściwym terenowym organem obrony cywilnej na obszarze powiatu. Plany te, ze względu na treść mogą podlegać ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Plany (na każdym szczeblu samorządu) są integralną częścią planów obrony cywilnej i podlegają corocznej aktualizacji. Ich opracowywanie jest zadaniem własnym jednostki samorządu.
