W styczniu 2018 r., nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym wprowadzono art. 41a., który przyznał grupie mieszkańców gminy możliwość zgłaszania inicjatywy uchwałodawczej (analogiczne rozwiązania wprowadzono do ustaw ustrojowych powiatu i samorządu województwa). Ustawodawca określił iż grupa mieszkańców, posiadająca czynne prawo wyborcze do rady gminy, musi w gminie do 5 000 mieszkańców liczyć co najmniej 100 osób, w gminie do 20 000 mieszkańców – co najmniej 200 osób, w gminie powyżej 200 000 mieszkańców – co najmniej 300 osób.
Czytaj też: Uchwała rady jst w sprawie szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich >>>
Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy.
Szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich: zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów ustawy, ustawodawca pozostawił gminie. Wszystkie jednostki samorządu terytorialnego zostały zobowiązane do uregulowania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w formie uchwał.
Czytaj też: Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza w jst - komentarz praktyczny >>>
Przed nowelą procedura istniała w co piątej gminie
O ile wcześniej, to czy w gminie istniała możliwość składania inicjatyw obywatelskich zależało od decyzji rady, to po nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym, obywatelska inicjatywa uchwałodawcza stała się narzędziem dostępnym w każdej gminie.
Z raportu Ewy Zielińskiej i Dariusz Kraszewskiego z Fundacji Batorego „Narzędzia partycypacji lokalnej w Polsce w latach 2014-2017”, obejmującego okres przed nowelizacją przepisów wynika, że na badanych 221 gmin, procedura inicjatywy uchwałodawczej w tym okresie funkcjonowała zaledwie w 19 proc. gmin, w tym:
- w 83 proc. miast na prawach powiatu,
- 19 proc. gmin miejskich.
- w 17 proc. gmin wiejskich,
- w 17 proc. gmin miejsko-wiejskich
Zmiany w ustawie o samorządzie gminnym miały więc spowodować, że w 81 proc. polskich gmin pojawi się procedura inicjatywy uchwałodawczej, która wcześniej tam nie istniała.
Czytaj także: Nowa ustawa ma ułatwić zarządzanie budżetami obywatelskimi >
Inicjatorzy nie mają gwarancji, że rada zajmie się projektem
O tym, jak realizowano dyspozycje zawarte w ustawie, w miastach na prawach powiatu pisał dr hab. Dominik Sieklucki z Uniwersytetu Jagiellońskiego w kwartalniku "Studia Regionalne i Lokalne". Z jego analizy wynika, że 42 miasta przyjęły regulacje w zakresie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej przed końcem VII kadencji samorządu terytorialnego, a 24 dopiero w VIII kadencji. W 10 miastach nastąpiło to dopiero w 2019 roku (najpóźniej w Zamościu i Częstochowie). Porównując rozwiązania przyjęte w miastach na prawach powiatu, dr hab. Sieklucki stwierdził, że zauważalny jest brak regulacji, które podniosłyby rangę projektów obywatelskich. Wytknął też dysproporcje między wymogami proceduralnymi i formalnymi spoczywającymi na mieszkańcach, którzy zamierzają wnieść projekt uchwały do organu stanowiącego, a obowiązkami po stronie rad gmin.
Czytaj też: Podmiotowość komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w gminie >>>
- Licznym wymogom nie towarzyszą bowiem obowiązki organów stanowiących w zakresie prowadzenia prac czy uchwalenia (lub odrzucenia) projektów w określonych terminach. Oznacza to w praktyce, że mieszkańcy, którzy włożą sporo pracy i czasu w przygotowanie i wniesienie projektu, pozostają bez jakichkolwiek formalnych gwarancji zajęcia się projektem, poza obowiązkowym pierwszym czytaniem, które zresztą trudno jest formalnie wyegzekwować – stwierdził Dominik Sieklucki.
Czytaj też: Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza – próba analizy na przykładzie samorządu częstochowskiego >>>
Tego samego zdania jest Jarosław Ogrodowski, ekspert Instytutu Spraw Obywatelskich: - Nie ma mechanizmu, który by tę pewność zagwarantował. A sytuacja wygląda tak, że tam, gdzie wójt czy burmistrz ma po swojej stronie radę, niekoniecznie można liczyć na sukces. Więcej pewności obywatelom dać jednak nie można, bo to ograniczałoby samorząd. Zresztą taka próba byłaby natychmiast potraktowana jako zamach na samorząd – tłumaczy. Tym, którzy się takich inicjatyw chcieliby podjąć, radzi zadbać o silne wsparcie społeczne, o sprawie poinformować lokalne media. Wszystko po to, by pokazać, że trzeba się z nimi liczyć.
Bardziej i mniej aktywni
Wyjątkowy pod względem obywatelskiej aktywności jest Wrocław, gdzie mieszkańcy w ciągu ostatnich 4 lat wnieśli kilkanaście inicjatyw obywatelskich. Część jest przyjmowana przez radnych, np. inicjatywa obywatelska dotycząca przewozu taksówkami, czy wysokości opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych czy inicjatywa dot. deklaracji tolerancji i szacunku dla praw człowieka.
- Do drugiego czytania skierowano także inicjatywę dotyczącą zachowania korytarza ekologicznego Doliny Ślęzy. Część projektów często nie jest procedowana z uwagi na brak kompetencji Rady Miejskiej, co do realizacji składanych postulatów, bądź z powodu wad prawnych. Część jest po prostu odrzucana, po analizie i zgodnie z obowiązującym prawem. Finalnie to właśnie Rada Miejska Wrocławia jest miejscem, w którym analizuje się i poddaje pod głosowania uchwały nakreślające kierunki rozwoju miasta – podkreśla Arkadiusz Filipowski, zastępca dyrektora Wydziału Komunikacji Społecznej UM we Wrocławiu.
Na drugim biegunie jest Tarnobrzeg, gdzie w ub. roku przyjęto jedną inicjatywę obywatelską - utworzenia zespołu przyrodniczo- krajobrazowego o nazwie "Lasy Zwierzyniec i Jasień". Projekt poparło blisko 1400 mieszkańców.
Ta sztuka nie udała się mieszkańcom Augustowa, którzy chcieli utworzenia Leśnego Parku Kulturowo-Edukacyjnego przy Bulwarze nad rzeką Nettą w Augustowie.
- Stało się tak dlatego, że trwają już prace dotyczące utworzenia podobnego miejsca w pobliżu – tłumaczy Kajetan Kłoczko z Wydziału Komunikacji Społecznej, Kultury, Turystyki i Promocji UM w Augustowie.
W województwach inicjatywa organizacji pozarządowych
Procesy obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej podjęte przez mieszkańców polskich województw przeanalizowała w ub. roku dr Joanna Podgórska-Rykała z Uniwersytetu Pedagogicznego w Krakowie (w przypadku województwa z inicjatywą musi wystąpić 1000 mieszkańców). Z zebranych przez nią informacji wynika, że ze swego uprawnienia skorzystali mieszkańcy tylko 4 spośród 16 województw. W trzech sytuacjach inicjatorem zmiany prawa miejscowego były w rzeczywistości organizacje pozarządowe, a nie sami – niezorganizowani w żaden formalny sposób – mieszkańcy.
- Wymogi proceduralne związane z realizacją prawa do obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wydają się być zbyt sformalizowane, aby prawo to stanowiło wystarczającą motywację dla mieszkańców do podejmowania wysiłku związanego z bieżącym wnoszeniem projektów uchwał. Jeśli weźmie się pod uwagę brak odpowiedniego przygotowania merytorycznego mieszkańców i zaplecza administracyjnego (na co wskazuje chociażby fakt, że inicjatorami są na ogół organizacje społeczne), to w konsekwencji nie są oni skłonni sięgać po swoje uprawnienie nazbyt często – pisze dr Podgórska- Rykała.
Czy obywatel chce być aktywny?
Dr Tomasz Zalasiński z kancelarii DZP uważa, że przepisy dają możliwość wniesienia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, problemem jest aktywność obywateli.
- Z tą nigdy nie było za dobrze. Inicjatywy uchwałodawcze nigdy nie były zjawiskiem powszechnym. Podobnie jest w przypadku inicjatyw ustawodawczych. Do Sejmu trafia rocznie około 10-15 takich inicjatyw - mówi dr Tomasz Zalasiński. Podkreśla, że formuła stanowienia prawa nie może bazować na inicjatywach obywatelskich. Są ważne, ale mają charakter pomocniczy, wspierający, wskazujący na sprawy ważne, których władza samorządowa nie chce lub nie może podjąć.
Na szczegóły dotyczące samego przygotowania projektu uchwały w ramach inicjatywy obywatelskiej i skutki finansowe takiej uchwały zwraca Szymon Osowski, prezes Stowarzyszenia Sieć Obywatelska Watchdog Polska, specjalista od prawa samorządowego, jawności i praw obywatelskich.
Czytaj też: Akty prawa miejscowego w ramach konstytucyjnego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego >>>
- Większej liczby obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych nie było i nie będzie. Już samo przygotowanie takiego projektu nie jest prostą sprawą. Oczekuje się, że projekty aktów prawnych powinny być dobrze przygotowane, a jak mają to zrobić obywatele nie mający wsparcia prawników, skoro nie radzą sobie z tym radni. Rada gminy może taki projekt przyjąć, ale nie musi. Nie zawsze chce. Zwłaszcza kiedy coś dzieje się wbrew organowi nadzorczemu. Znam przypadki, że w tej kwestii rady „robiły obywatelem pod górkę" – wylicza Osowski.
Prof. Sławomir Patyra z Katedry Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMCS w Lublinie uważa, że konstrukcja ustawy o samorządzie nie jest obarczona błędami, a stwierdzenie, że aktywność obywatelska nie jest tak mocna jak być powinna, nie jest poparte pogłębionymi badaniami. Gdyby jednak tak było, to uzasadnienia tej sytuacji szukałby w zjawisku bardzo złej atmosfery wokół funkcjonowania samorządu terytorialnego wytwarzanej przez polityków szczebla centralnego, administracji rządowej. Zakładaniu samorządom rządowej pętli na szyję, politycznej kontroli. Ograniczeniach samodzielności samorządów na poziomie finansowym.
- Jeśli samorządy w tej chwili z trudem spinają budżety, są bardziej nastawione są na przeżycie, wegetowanie, a nie na rozwój, to inicjatywy obywatelskie nie mają szansy na realizację – tłumaczy prof. Patyra. I właśnie to nazywa pokłosiem całej sytuacji.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.