NIK: Niespójny nadzór wojewodów nad samorządami

Kontrola Najwyższej Izby Kontroli w czterech urzędach wojewódzkich wykazała problemy systemowe i organizacyjne w nadzorze nad samorządami. W trzech urzędach stwierdzono przypadki niejednolitego podejścia interpretacyjnego do postanowień aktów regulujących tę samą sferę działalności. Izba wytknęła też opóźnienia w publikacji aktów prawa miejscowego oraz rzadkie stosowanie części narzędzi nadzorczych.

Wyniki kontroli NIK w Urzędach Wojewódzkich: Pomorskim, Lubelskim, Lubuskim i Warmińsko-Mazurskim ujawniły problemy o charakterze systemowym, które wpływają na funkcjonowanie nadzoru wojewodów nad samorządami.

W trzech urzędach stwierdzono przypadki niejednolitego podejścia interpretacyjnego do tych samych przepisów. W efekcie jedne akty prawa miejscowego były eliminowane z obrotu prawnego jako niezgodne z prawem, podczas gdy inne – naruszające te same regulacje – nadal obowiązywały.

Niewielki odsetek rozstrzygnięć nadzorczych

W latach 2023–2025 (I półrocze) do czterech skontrolowanych urzędów wpłynęło łącznie 125,5 tys. aktów normatywnych.

Najwięcej aktów trafiło do:

• Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego – 36,5 tys., w tym 22,47 proc. aktów prawa miejscowego,
• Warmińsko-Mazurskiego – 30,8 tys. (37 proc. akta prawa miejscowego),
• Lubuskiego – 29,4 tys., (15,65 proc. akta prawa miejscowego),
• Pomorskiego – 28,8 tys. (30,21 proc. akta prawa miejscowego).

Wojewodowie wydali 2802 rozstrzygnięcia nadzorcze, co stanowiło ok. 2 proc. wszystkich aktów. Wśród nich:

• w 858 przypadkach stwierdzono nieważność w całości (30 proc.),
• w 1944 przypadkach – w części (70 proc.).

Rozstrzygnięcia były wydawane terminowo i zawierały wszystkie wymagane elementy.

Brak jednolitej interpretacji przepisów

Z ustaleń kontroli wynika, że tylko Wojewoda Lubelski stosował jednolite podejście interpretacyjne w odniesieniu do tych samych zagadnień. Pozostali wojewodowie nie zapewnili spójności, co potwierdziła analiza uchwał samorządów. Wśród 40 niezakwestionowanych aktów 5 zawierało przepisy uznawane przez tego samego wojewodę za niezgodne z prawem w innych przypadkach.

Wojewodowie stosowali odmienne praktyki w zakresie:

• zawiadamiania o wszczęciu postępowania nadzorczego,
• informowania o jego zakończeniu.

NIK wskazała, że wynika to m.in. z nieprecyzyjnych przepisów ustaw samorządowych oraz różnego rozumienia odwołań do kodeksu postępowania administracyjnego.

Rzadkie stosowanie środków nadzoru

Kontrola wykazała, że niektóre instrumenty nadzorcze były wykorzystywane bardzo rzadko. Środek polegający na wskazaniu nieistotnego naruszenia prawa zastosowano tylko w 166 przypadkach spośród 125,5 tys. aktów. Dwaj wojewodowie (pomorski i lubelski) nie stosowali go w ogóle. Prawnicy wojewody pomorskiego wyjaśnili, że powodami niestosowania przedmiotowego środka nadzoru były wątpliwości interpretacyjne dotyczące: definicji nieistotnego naruszenia prawa, charakteru tego środka i formy, w której winien zostać wydany (w szczególności czy jest to rozstrzygnięcie nadzorcze) oraz niecelowości jego stosowania.

Zdaniem NIK ogranicza to funkcję edukacyjną nadzoru, polegającą na wskazywaniu samorządom zasad prawidłowego stanowienia prawa.

Podobnie rzadko korzystano z możliwości wstrzymania wykonania aktów – trzej wojewodowie nie stosowali tego instrumentu, a jeden robił to sporadycznie.

Opóźnienia w publikacji aktów prawa miejscowego

We wszystkich kontrolowanych urzędach stwierdzono problemy z terminowym ogłaszaniem aktów prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

• 34 proc. aktów ogłoszono z opóźnieniem od 1 do 60 dni,
• 5 proc. nie ogłoszono w ogóle.

Opóźnienia te ograniczają możliwość stosowania prawa i negatywnie wpływają na funkcjonowanie wspólnot samorządowych.

NIK zwróciła uwagę na sytuacje, w których akty prawa miejscowego są publikowane, wchodzą w życie, a następnie są unieważniane przez wojewodę. Wynika to z rozdzielenia obowiązku publikacji i prowadzenia postępowania nadzorczego. Dodatkowo brak obowiązku informowania o wstrzymaniu wykonania aktu powoduje, że obywatele nie mają pełnej wiedzy o jego statusie.

Samorządy generalnie działają prawidłowo

Kontrola wykazała, że jednostki samorządu terytorialnego w większości prawidłowo realizowały swoje obowiązki.

Terminowo przekazywały uchwały, udzielały informacji i podejmowały działania po stwierdzeniu nieważności aktów. Stwierdzono jedynie jeden przypadek stosowania nieważnej uchwały.

Wnioski NIK i działania legislacyjne

NIK skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnioski o:

• wprowadzenie obowiązku informowania przy publikacji aktu o wstrzymaniu jego wykonania,
• wypracowanie jednolitych zasad prowadzenia postępowań nadzorczych,
• częstsze stosowanie dostępnych środków nadzoru.

Zdaniem Izby zmiany te poprawią transparentność działania administracji oraz zwiększą zaufanie obywateli do państwa i prawa.

MSWiA poinformowało, że prowadzi prace nad projektem ustawy częściowo realizującym te postulaty.