Czy gmina ma prawo żądać przekazania gruntów zajętych pod drogi (publiczne, ale także nie uznane jako niepubliczne), na własność?

Grunty stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe". W ewidencji gruntów figuruje użytek "dr".

Kto wydaje stosowna decyzję w tej sprawie?

Jeśli żądanie nie jest zasadne to w jaki sposób i w jakiej formie Lasy Państwowe mogą przekazać grunty na rzecz gminy?

Odpowiedź

Co do zasady gmina nie ma prawa żądać nieodpłatnego przeniesienia na jej rzecz prawa własności gruntów przeznaczonych pod drogi gminne, pozostających w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe". Tym bardziej roszczenie takie jej nie przysługuje odnośnie gruntów przeznaczonych na ogólnodostępne drogi wewnętrzne.

Uzasadnienie

Skarb Państwa oraz gmina są to odrębne podmioty prawa, wyposażone odrębnie w osobowość prawną. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe jest natomiast państwową jednostką organizacyjną pozbawioną osobowości prawnej; gospodaruje ono nieruchomościami Skarbu Państwa i reprezentuje Skarb Państwa w tym zakresie, także na płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych, poprzez swoje organy, zgodnie z art. 34 i 35 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.) - dalej u.o.l. Nie jest jednak podmiotem właścicielem ani użytkownikiem wieczystym gruntów. Otrzymuje je w zarząd (art. 36 u.o.l.)

Jedyną formą "przekazania" gruntu gminie jest forma cywilnoprawna przeniesienia własności – np. sprzedaż lub darowizna. Nie można nieruchomości SP oddać gminie w zarząd (trwały zarząd), ponieważ jest to stosunek prawny niejako "wewnętrzny", w którego ramach państwowe jednostki organizacyjne (nie posiadające osobowości prawnej) władają nieruchomościami SP (osoby prawnej), zaś samorządowe jednostki organizacyjne – nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego (które są osobami prawnymi). Podstawą zarządu (trwałego zarządu) jest najczęściej decyzja administracyjna. "Przekazanie" nieruchomości gminie nie jest więc tym samym, co np. "przekazanie" nieruchomości Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – gdyż w tym przypadku SP pozostaje właścicielem gruntu, a zmienia się tylko podmiot gospodarujący nieruchomością w imieniu Skarbu Państwa (GDDKiA otrzymuje nieruchomości w trwały zarząd – art. 38a u.o.l.).

"Przekazanie" gruntu gminie musi więc oznaczać przeniesienie praw na rzecz gminy, a nie przeniesienie zarządu. W odniesieniu do dróg publicznych (dróg gminnych) może to być tylko przeniesienie prawa własności, zgodnie bowiem z art. 2a ustawy o drogach publicznych , drogi gminne mogą istnieć tylko na gruntach będących własnością gminy. Z tego względu specyficzne uwłaszczenia gruntów zajętych pod drogi publiczne przewidywały m.in. przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Również dzisiaj realizacja dróg publicznych związana jest z przejściem z mocy prawa na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego gruntów znajdujących się w granicach pasa drogowego, wskazanych w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) - dalej u.z.r.d.p. Co do dróg wewnętrznych mogą natomiast – teoretycznie – wchodzić w grę także inne tytuły prawne, takie jak użytkowanie wieczyste.

Zgodnie z art. 3 u.o.l., lasem w rozumieniu ustawy jest nie tylko grunt pokryty roślinnością leśną, ale także - m.in. - związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej drogi leśne. Tym samym droga leśna jest lasem, co potwierdza orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., II FSK 958/06) "(...) Droga leśna jest lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach i nie podlega opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości". W orzecznictwie z jednej strony wskazuje się, że co do zasady tylko i wyłącznie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego są rozstrzygające w przedmiocie charakteru przeznaczenia konkretnego terenu; nie mają w tej kwestii znaczenia dane ujęte w ewidencji gruntów, gdyż ewidencja ta ma ze swej istoty charakter informacyjny i jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach i nie rozstrzyga o ich przeznaczeniu (WSA z dnia 9 lipca 2008 r., II SA/Gd 702/07). Z drugiej jednak strony podnosi się również, że o tym czy dany grunt jest lasem decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów i budynków (wyrok NSA z 29 czerwca 2006 r., II FSK 1506/05).

Zasady gospodarowania (w tym obrotu) lasami określają przepisy ustawy o lasach, a dokładnie rozdziału 6a tej ustawy (art. 38 i u.o.l.). Przepisy te przewidują – ale tylko w wyjątkowych wypadkach - możliwość:
1) sprzedaży lasów (art. 38 u.o.l.) – m.in. w przypadku stwierdzenia przez nadleśniczego nieprzydatności gruntów, budynków i budowli na potrzeby gospodarki leśnej lub zmiany przeznaczenia na cele nieleśne i nierolnicze,
2) przekazania w użytkowanie wieczyste – w tym jednostce samorządu terytorialnego - lasów, gruntów oraz innych nieruchomości, bez zmiany ich dotychczasowego przeznaczenia (art. 40)
3) wydzierżawiania (art. 39 u.o.l.)
4) zamiany na lasy, grunty i inne nieruchomości w przypadkach uzasadnionych potrzebami i celami gospodarki leśnej (art. 38e u.o.l.),
5) przekazania w użytkowanie wieczyste osobie prawnej lub w użytkowanie innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, albo przeniesienia zarządu - w razie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dokonanej w trybie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 38d) oraz przekazania zarządu takich gruntów (art. 38c u.o.l.),
6) przekazania w użytkowanie, bez zmiany przeznaczenia gruntów (art. 40 u.o.l.)

Tylko w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na drogi krajowe przewidziano, że stają się one nieodpłatnie, z mocy prawa, przedmiotem trwałego zarządu ustanowionego na rzecz GDDKiA z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej stała się ostateczna (art. 38a u.o.l.) - jakkolwiek jest to już regulacja częściowo nieaktualna, ponieważ nie wydaje się obecnie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, a decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (która pełni funkcję decyzji lokalizacyjnej i pozwolenia na budowę).

U.o.l. nie przewiduje więc możliwości nieodpłatnego przekazywania (tj. darowizny) na rzecz gminy gruntów stanowiących lasy, z przeznaczeniem pod drogi publiczne, tym bardziej na inne kategorie dróg. Nie zawiera obecnie szczególnego przepisu na tę okoliczność. Stanowi jedynie, że do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 21 u.z.r.d.p.) oraz że Lasy Państwowe zarządzające nieruchomościami znajdującymi się w granicach pas drogowego są obowiązane do dokonania nieodpłatnie wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia w terminie ustalonym w odrębnym porozumieniu między Lasami Państwowymi a właściwym zarządcą drogi (art. 20b u.z.r.d.p.). Może to mieć miejsce dopiero po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W świetle powyższego możliwa jest więc tylko sprzedaż tych gruntów na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 4 lub zamiana na podstawie art. 38e u.o.l. Przejście prawa własności nastąpi natomiast z mocy prawa z dniem, z którym stanie się ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dot. drogi gminnej.

Powyższe rozważania dotyczyły sytuacji, gdyby grunty miały zostać przekazane pod budowę (rozbudowę) dróg publicznych. Jeżeli na gruntach, o których mowa, istnieje już natomiast droga gminna, to ten stan faktyczny należy być może oceniać w świetle przepisów "uwłaszczeniowych", które miały zagwarantować, że drogi gminne istnieć będą tylko na gruntach będących własnością gminy. Wymaga to jednak informacji, kiedy droga gminna została wybudowana lub kiedy została zaliczona do kategorii dróg gminnych (lub wcześniej do dróg publicznych) w trybie ustawy o drogach publicznych.


Powyższe instytucje nie dotyczą gruntów przeznaczonych pod drogi, które nie mają statusu dróg publicznych.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.)