NGO samodzielnie prowadzące mieszkania wspomagane zyskają dostęp do EFS+

30 lipca 2026 r. Polski Komitet EAPN wycofał interpretację, na której instytucje zarządzające opierały wykluczanie organizacji pozarządowych (NGO) z naborów EFS+ na mieszkania treningowe i wspomagane. Dodatkowo projekt nowelizacji ustawy o pomocy społecznej (UD315) ma jednoznacznie potwierdzić uprawnienie NGO do prowadzenia takich mieszkań bez zlecenia samorządu. Pojawia się inny problem: w tym trybie nie ma przepisu, na podstawie którego gmina dopłaciłaby do pobytu osoby o niewystarczających dochodach – pisze Ada Monika Chudzik, adwokat.

W poprzednim artykule pt. „NGO mogą prowadzić mieszkania wspomagane, ale nie zawsze dostaną środki z EFS+” wskazywałam, że z bezpośredniego finansowania organizacji nie wyklucza ani ustawa o pomocy społecznej (dalej jako: „u.p.s.”), ani Wytyczne EFS+, lecz wykładnia przyjęta w dokumentacji konkursowej. Jej źródłem były rekomendacje „Mieszkania z usługami i wsparciem” z września 2024 r., zawierające tezę, że organizacje mogą prowadzić takie mieszkania wyłącznie na zlecenie samorządu w trybie art. 25 u.p.s. Teza ta została włączona do dokumentacji naborów, w tym w programie Fundusze Europejskie dla Mazowsza.

Co dokładnie zostało wycofane

Autorzy zaktualizowanych rekomendacji „Mieszkania z usługami i wsparciem – zaktualizowane rekomendacje EAPN Polska” wycofują dwa twierdzenia: że organizacje pozarządowe mogą prowadzić mieszkania treningowe i wspomagane wyłącznie na zlecenie samorządu, oraz że bezpośrednie nabory EFS+ dla organizacji na te mieszkania nie są możliwe.

W to miejsce przyjmują konstrukcję dwóch równoległych dróg:

• prowadzenia mieszkania na zlecenie samorządu (art. 25 u.p.s.),
• albo samodzielnie (art. 53 ust. 15 oraz ust. 22 i 23 u.p.s.).

Dla praktyki konkursowej rozstrzygające są dwa dalsze zdania dokumentu. Nabór skierowany bezpośrednio do organizacji może obejmować zarówno ustawowe mieszkania treningowe i wspomagane prowadzone samodzielnie, poza trybem art. 25 u.p.s., jak i mieszkania z usługami oraz ze wsparciem. Samo dofinansowanie projektu ze środków EFS+ nie stanowi natomiast zlecenia zadania publicznego. To drugie stwierdzenie usuwa argument, którym uzasadniano tezę, że organizacja korzystająca ze środków unijnych i tak działa „na zlecenie", a więc musi mieć umowę z samorządem.

Znaczenie stanowiska dla praktyki

Rekomendacje nie są źródłem prawa. Nie są też aktem stosowania prawa ani wytyczną w rozumieniu przepisów o wdrażaniu funduszy. Mimo to funkcjonowały jako podstawa negatywnej oceny podmiotowej wnioskodawcy, a więc rozstrzygały o dostępie do środków publicznych. Sami autorzy przyznają, że doprowadziło to do nierównego traktowania organizacji i mieszkańców mieszkań wspomaganych i treningowych w zależności od regionu, bo dokument został recypowany do dokumentacji tylko części instytucji zarządzających środkami z UE.

Dla organizacji jest to argument w procedurze odwoławczej, uruchamianej protestem, a po jego negatywnym rozpoznaniu – skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Warto przy tym pamiętać, że aktualizacja nie zmienia stanu prawnego i nie wiąże instytucji z automatu, o czym niżej.

Skala trybu samodzielnego

Tryb samodzielny nie jest marginesem. Według zestawienia EAPN, sporządzonego na podstawie rejestrów wojewodów i aktualnego na 23 lipca 2026 r., odrębne listy mieszkań prowadzonych poza trybem zlecenia opublikowało 15 z 16 urzędów wojewódzkich (16. urząd – świętokrzyski – prowadzi jedną wspólną listę, oznaczając na niej mieszkania prowadzone samodzielnie przez NGO). Według tych list mieszkań prowadzonych samodzielnie przez organizacje było około 220 z ponad 700 miejscami. W trybie zleconym organizacje prowadzą około 320 mieszkań z około 1050 miejscami. Zbliżone dane dla trybu zleconego zawiera sprawozdanie MRPiPS-06 za 2025 r.: 322 mieszkania, 1011 miejsc i 1212 osób korzystających.

Organizacje są zatem istotnym realizatorem tej usługi w obu trybach, a wykluczenie ich prowadziłoby do ograniczenia tworzenia kolejnych miejsc w mieszkaniach wspomaganych i treningowych.

Luka, która zostaje po rozstrzygnięciu sporu

Aktualizacja otwiera drogę do naborów i jednocześnie odsłania problem, który jej autorzy nazywają wprost. Art. 53 ust. 15 u.p.s. do mieszkań prowadzonych przez podmioty inne niż gmina, powiat lub na ich zlecenie nakazuje stosować umowę cywilnoprawną z osobą korzystającą i wyłącza reżim ust. 8–14, czyli kierowania i odpłatności ustalanych decyzją (projekt UD315 zawęża to wyłączenie do ust. 10–13). Pobyt nie jest wówczas świadczeniem z pomocy społecznej. Tym samym brakuje jednoznacznego przepisu, na podstawie którego gmina dopłacałaby do pobytu osoby o niewystarczających dochodach w mieszkaniu wspomaganym lub treningowym. Nie chodzi przy tym o dopłacanie do pobytu każdego mieszkańca – mieszkania mają być alternatywą dla domów pomocy społecznej także dla osób zdolnych pokryć koszty samodzielnie – lecz o to, by dopłata była możliwa tam, gdzie dochód mieszkańca nie wystarcza.

Rekomendacje proponują domknięcie luki umową gminy z podmiotem prowadzącym mieszkanie. To jednak ponownie uzależnia trwałość od woli samorządu, czyli odtwarza problem, który właśnie usunięto, tylko na innym etapie. Dotacja powinna podążać za osobą potrzebującą wsparcia, a nie za podmiotem prowadzącym mieszkanie. Z perspektywy mieszkańca nie zmienia się nic: jego sytuacja zależy od decyzji, na którą nie ma wpływu i od której nie może się odwołać.

Rozwiązanie jest częściowo już w ustawie. W trybie samodzielnym mieszkaniec ma tytuł prawny do lokalu wynikający z umowy cywilnoprawnej z podmiotem prowadzącym mieszkanie (art. 53 ust. 15 u.p.s.) i może korzystać ze świadczeń przyznawanych mu indywidualnie: dodatku mieszkaniowego oraz usług opiekuńczych przyznawanych decyzją gmin. Dzieje się tak w praktyce: organizacje prowadzące mieszkania dla osób niesamodzielnych o niskich dochodach występują dla nich do miasta o dodatek mieszkaniowy i usługi opiekuńcze.

Dofinansowanie powinno iść za mieszkańcem, nie za projektem

Brakuje jednak ostatniego elementu, czyli dofinansowania samej odpłatności za pobyt dla osób, których dochód na to nie wystarcza. Konsekwentnym uzupełnieniem byłoby przyznanie tego dofinansowania mieszkańcowi decyzją administracyjną – ale nie „z automatu”, lecz po indywidualnej ocenie jego sytuacji dochodowej i rodzinnej przez ośrodek pomocy społecznej – z możliwością realizacji w mieszkaniu wpisanym do prowadzonej przez wojewodę ewidencji mieszkań treningowych i wspomaganych.

Taka konstrukcja jest lepsza z trzech powodów:

1. Uprawnienie jest „przenośne”: nie zależy od tego, czy gmina zechce współpracować z konkretnym podmiotem, a mieszkaniec zyskuje swobodę wyboru i zmiany miejsca zamieszkania, zamiast być przypisanym do organizacji, która otrzymała zlecenie.
2. Decyzja otwiera mieszkańcowi odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego i skargę do sądu administracyjnego, czego w trybie samodzielnym dziś nie ma.
3. Pytanie o źródło finansowania pobytu po zakończeniu projektu przestaje być skierowane do organizacji. Dziś to NGO ma wskazać w dokumentacji, z czego utrzyma miejsca, choć ustawa nie daje jej do tego żadnego instrumentu. Gdy dofinansowanie przysługuje mieszkańcowi, środki „idą za nim”, a organizacja odpowiada tylko za to, na co ma wpływ, czyli za gotowość do świadczenia usług.

Postulat wymaga jednak przesądzenia czterech kwestii:

• kto finansuje: jeżeli uprawnienie tworzy ustawa, a płaci gmina, jest to nieopłacony mandat, więc trzeba wskazać, czy jest to zadanie własne, czy zlecone z dotacją celową.
• w jakiej wysokości: stawka jednakowa dla wszystkich premiuje przyjmowanie mieszkańców o niższych kosztach wsparcia, dlatego musi być zróżnicowana według poziomu wsparcia.
• na jakich zasadach: obwarowanie świadczenia odpłatnością rodziny na wzór art. 61 u.p.s. sprawiłoby, że mieszkanie wspomagane odziedziczy najbardziej dolegliwą cechę domu pomocy społecznej.
• co się stanie po wykreśleniu: wykreślenie mieszkania z ewidencji prowadzonej przez wojewodę nie może automatycznie pozbawiać mieszkańca świadczenia, bo wtedy traci dom

Takie świadczenie nie pokrywa samo z siebie kosztów stałych mieszkania, bo jest przypisane do osoby. Koszty te pokrywa najem wraz z dodatkiem mieszkaniowym, a te źródła mają niskie limity. Model finansowania warto więc budować wieloźródłowo: odpłatność mieszkańca – częściowa bądź pełna, gdy pozwala na to jego sytuacja dochodowa, środki PFRON, programy resortowe i indywidualne świadczenia opiekuńcze. To rozwiązanie ma jednak swoją cenę: ciężar poruszania się między różnymi świadczeniami spada na osoby chore i niesamodzielne. Jeśli systemu nie da się uprościć, konieczna jest przynajmniej rzetelna i jasna informacja o wsparciu dostępnym na danym terenie.

Przełom dla NGO, ale bez gwarancji finansowania

Dokument nie zmienia stanu prawnego i nie wiąże instytucji zarządzających. Nowa wersja zastępuje tę z 2024 r., lecz autorzy zwracają się do Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej, by przekazało ją instytucjom zarządzającym programami regionalnymi oraz regionalnym ośrodkom polityki społecznej, w trybie analogicznym do pisma z 24 września 2024 r. Postulowane jest ponadto jednoznaczne stanowisko interpretacyjne MRPiPS i MFiPR.

Organizacje pozarządowe natomiast powinny:

1. w pierwszej kolejności zgłosić prowadzone mieszkanie do ewidencji prowadzonej przez właściwego wojewodę (obecnie jest to odrębna lista, a po wejściu w życie nowelizacji – zintegrowany rejestr) – jest to podstawowy warunek wykazania legalności trybu samodzielnego;
2. sprawdzić, czy dokumentacja naboru, w którym zamierzają startować, nie odwołuje się nadal do wersji rekomendacji z 2024 r., i wskazać aktualizację w korespondencji z instytucją;
3. odmowy kwestionować protestem, powołując się na aktualizację oraz brak podstawy w Wytycznych EFS+ dla wykluczenia trybu samodzielnego;
4. przygotować się na zarzut trwałości i opisać model finansowania pobytu po zakończeniu projektu, oparty na wielu źródłach;
5. uporządkować dokumenty wewnętrzne – skoro nie ma decyzji administracyjnej ani kontraktu z samorządem, potrzebne są regulamin przyjęć, kryteria kwalifikacji, wzór umowy z mieszkańcem rozdzielający stosunek najmu od świadczenia usług wsparcia oraz tryb zakończenia pobytu. Bez nich rośnie ryzyko zarzutu arbitralności, a w kontroli projektu – problem z udokumentowaniem statusu uczestnika.

Trudno przecenić znaczenie tej zmiany. Interpretacja, która przez blisko dwa lata zamykała organizacjom drogę do bezpośrednich naborów na tworzenie nowych miejsc świadczenia usług społecznych w mieszkaniach treningowych i wspomaganych, została wycofana.

„Wdrożenie rekomendacji przyczyni się do dalszego rozwoju środowiskowych usług społecznych, zwiększenia udziału organizacji pozarządowych w procesie deinstytucjonalizacji oraz zapewnienia osobom potrzebującym wsparcia szerszego dostępu do mieszkań treningowych i wspomaganych” – mówi Ewa Fedor-Destrebecq, Wiceprezes Fundacji Idealiści, Członkini Zespołu do spraw Społecznych Aktywności Senioralnych przy Pełnomocniku Rządu do spraw Polityki Senioralnej.

Do pełnego sukcesu brakuje jednak regulacji, na podstawie której pobyt osoby w mieszkaniu treningowym lub wspomaganym byłby dofinansowany ze środków publicznych. Teraz wszystko w rękach ustawodawcy – przepis taki powinien się znaleźć w procedowanym obecnie projekcie nowelizacji ustawy o pomocy społecznej.

Ada Chudzik, adwokat, członkini Izby Adwokackiej w Warszawie, psycholog. W Kancelarii Adwokackiej Legalden specjalizuje się w prawie organizacji pozarządowych, compliance oraz prawie cywilnym.