Single Permit po terminie. Cudzoziemiec nie dostanie zezwolenia automatycznie
Termin wdrożenia dyrektywy (UE) 2024/1233, nazywanej dyrektywą Single Permit, upłynął 21 maja 2026 r. Komisja Europejska wszczęła wobec Polski postępowanie naruszeniowe z powodu nieprzekazania pełnych środków transpozycji. Pytanie nie brzmi już tylko, kiedy ustawodawca zmieni przepisy, lecz także, z których praw cudzoziemiec może korzystać już dziś przed wojewodą lub sądem administracyjnym. Odpowiedź nie jest jednoznaczna. Niektóre przepisy dyrektywy mogą wywoływać skutek bezpośredni, niemniej nie zastępuje ona ustawy o cudzoziemcach i z pewnością nie oznacza automatycznej zgody na pobyt i pracę.
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1233 z 24 kwietnia 2024 r. zastąpiła dyrektywę 2011/98/UE. Ma uprościć procedurę uzyskania jednolitego zezwolenia oraz wzmocnić ochronę obywateli państw trzecich przed związaniem z jednym pracodawcą jak również wyzyskiem. Polska nie przekazała Komisji pełnych środków transpozycji w terminie. 15 lipca 2026 r. Komisja skierowała do Polski wezwanie do usunięcia uchybienia i wyznaczyła dwa miesiące na odpowiedź. To dopiero pierwszy, przedsądowy etap, natomiast po wydaniu przez Komisję uzasadnionej opinii sprawa może trafić do TSUE wraz z wnioskiem o karę na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE.
W sprawie nasuwają się dwa pytania. Czy Polska zgłosiła pełny zestaw środków transpozycji oraz czy poszczególne polskie przepisy są merytorycznie zgodne z dyrektywą?
Komunikat Komisji dotyczy tylko pierwszego zagadnienia. Należy zauważyć, że kilka elementów wskazanych w dyrektywie funkcjonuje już częściowo w polskim prawie. Ustawa o cudzoziemcach zna między innymi jednolite zezwolenie na pobyt czasowy i pracę oraz formalnie korzystniejszy, 60-dniowy termin wydania decyzji. Dopiero porównanie konkretnych norm pozwala wskazać rzeczywistą lukę. Dyrektywa Single Permit nie jest „unijną wizą pracowniczą” ani zezwoleniem ważnym w całej UE. Dyrektywa wyłącza między innymi pracowników sezonowych, osoby przenoszone wewnątrz przedsiębiorstwa i korzystające z ochrony tymczasowej. Zanim cudzoziemiec lub pełnomocnik powoła się zatem na konkretny przepis, powinien wykazać, że dana osoba i część postępowania mieszczą się w zakresie dyrektywy.
Dziewięćdziesiąt dni a polski sposób prowadzenia postępowania
Zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy właściwy organ powinien rozstrzygnąć sprawę możliwie szybko, najpóźniej w ciągu 90 dni od złożenia kompletnego wniosku. Termin obejmuje badanie rynku pracy, a w wyjątkowych, należycie uzasadnionych przypadkach może zostać wydłużony o 30 dni. Na pierwszy rzut oka polska ustawa spełnia ten standard z zapasem. Art. 112a ustawy o cudzoziemcach przewiduje 60 dni na wydanie decyzji. Problem tkwi jednak jak zwykle w szczegółach, czyli początku biegu terminu, powiązanym z usunięciem braków formalnych.
Jeżeli urząd miesiącami nie przeprowadza wstępnej kontroli wniosku albo odsuwa czynność potrzebną do uruchomienia terminu, formalnie krótki termin nie daje szybkiego rozstrzygnięcia (można tutaj jedynie podpierać się terminami z art. 35 k.p.a.). Nie jest to wyłącznie diagnoza cudzoziemców i ich pełnomocników. W wystąpieniach z lat 2023–2026 Rzecznik Praw Obywatelskich opisywał systemową przewlekłość i problemy kadrowe urzędów wojewódzkich. W piśmie z 10 lipca 2025 r. powołał między innymi wyroki WSA w Łodzi z 10 sierpnia 2023 r. (III SAB/Łd 95/23) i WSA w Gliwicach z 25 września 2024 r. (III SAB/Gl 357/24), w których sądy kwestionowały zgodność takiego początku biegu terminu z dyrektywami UE. Formalny termin 60 dni nie oznacza zatem rzeczywistego załatwienia sprawy w dwa miesiące. Na marginesie wyjaśnić trzeba, że WSA we Wrocławiu postanowieniem z 30 października 2025 r. (IV SAB/Wr 649/25) zapytał TSUE o granice krajowego wstrzymania biegu terminów.
Nie jest to jednak prosty precedens dotyczący dyrektywy Single Permit, ponieważ skarżąca w tej sprawie korzystała z wyłączonej z tej dyrektywy ochrony tymczasowej. Sprawa ta pokazuje jednak, że problem systemowej przewlekłości postępowań pobytowych wszedł już wprost na poziom prawa UE.
Dyrektywa działa pionowo, ale nie daje zezwolenia automatycznie
Po upływie terminu transpozycji cudzoziemiec może powołać się wobec państwa na jasny, precyzyjny i bezwarunkowy przepis dyrektywy. Wojewoda zaś nie może zasłaniać się brakiem ustawy wdrażającej taką normę. Nie oznacza to jednak bezpośredniego stosowania całej dyrektywy. Każdy przepis wymaga osobnego testu. Art. 5 ust. 2 jest poważnym kandydatem do bezpośredniego zastosowania, bo określa mierzalny termin i ogranicza możliwość jego przedłużenia.
Nie można jednak nie zauważyć, że bieg terminu zależy od kompletności wniosku, a dyrektywa pozostawia prawu krajowemu określenie skutków niewydania decyzji w terminie. Z przekroczenia 90 dni nie wynika więc milcząca zgoda ani nakaz decyzji pozytywnej. Narzędzia reakcji daje natomiast prawo krajowe, w Polsce to ponaglenie z art. 37 k.p.a. oraz skarga na bezczynność lub przewlekłość na podstawie art. 149 p.p.s.a. Warunki bezpośredniego skutku mogą spełniać także precyzyjnie określone w dyrektywie minima dotyczące pozostawania bez pracy, ograniczeń zmiany pracodawcy i statusu w toku odnowienia zezwolenia. Większej ostrożności wymagają regulacje zależne od stworzenia krajowej procedury.
Pozostawanie bez pracy, zmiana pracodawcy i ciągłość statusu
Najwyraźniejsza rozbieżność dotyczy utraty zatrudnienia. Art. 123 ustawy o cudzoziemcach chroni przez 30 dni przed zastosowaniem określonych podstaw cofnięcia zezwolenia, jeżeli cudzoziemiec dopełnił obowiązku zawiadomienia. Art. 11 ust. 4 dyrektywy stanowi zaś, że pozostawanie bez pracy samo w sobie nie może być powodem cofnięcia jednolitego zezwolenia, jeżeli jego łączny okres w czasie ważności zezwolenia nie przekracza trzech miesięcy, a sześciu miesięcy, jeżeli cudzoziemiec posiada jednolite zezwolenie od ponad dwóch lat. Państwo może jednak wymagać zawiadomienia o tym fakcie, a po trzech miesiącach także wykazania środków utrzymania. Dyrektywa wyznacza zatem minimum szersze niż polska ochrona. Wojewoda nie powinien zatem cofać zezwolenia wyłącznie z powodu pozostawania bez pracy po 30 dniach, jeżeli cudzoziemiec jest objęty dyrektywą, dochował obowiązków, zezwolenie pozostaje ważne i nie upłynęły trzy albo sześć miesięcy. Inne podstawy cofnięcia nadal mogą przy tym mieć znaczenie. Dla osoby, która mogła pracować w warunkach szczególnego wyzysku, dyrektywa przewiduje dodatkowe trzy miesiące ochrony, ale ustalenie tej przesłanki wymaga procedury krajowej.
Drugim istotnym obszarem jest zmiana pracodawcy. Polski art. 120 ustawy o cudzoziemcach opiera się na zmianie zezwolenia na wniosek, dyrektywa zaś wskazuje na prawo do zmiany pracodawcy w okresie ważności zezwolenia. Państwo może wymagać zgłoszenia, zbadać rynek pracy i ustanowić okres zatrudnienia u pierwszego pracodawcy. Nie może on jednak przekroczyć czasu trwania umowy ani ważności zezwolenia, a w żadnym razie sześciu miesięcy. Przy poważnym naruszeniu warunków zatrudnienia zmiana musi być możliwa wcześniej. W systemie zgłoszeniowym prawo do zmiany może zostać zawieszone co do zasady najwyżej na 45 dni, z wyjątkowym przedłużeniem o 15 dni. Nie można zatem obiecać cudzoziemcowi, że każda zmiana zatrudnienia jest już możliwa na podstawie prostego zawiadomienia. Można natomiast kwestionować rozwiązanie, które w praktyce pozbawia go prawa do zmiany albo uzależnia je od warunków surowszych niż dopuszczone w art. 11 ust. 3 dyrektywy.
Osobno trzeba pamiętać o odnowieniu zezwolenia. Art. 108 ustawy o cudzoziemcach zapewnia po terminowym złożeniu prawidłowego wniosku legalność pobytu do dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Art. 11 ust. 5 dyrektywy wymaga jednak, aby po wygaśnięciu zezwolenia cudzoziemiec mógł pozostać w państwie „tak jakby” nadal był jego posiadaczem. Nie wystarczy więc legalność pobytu, trzeba badać również ciągłość praw, w tym prawa do pracy.
Co powinien zrobić cudzoziemiec lub jego pełnomocnik, a co ustawodawca
W indywidualnej sprawie nie wystarczy ogólne powołanie się na obowiązywanie dyrektywy. Zarzut powinien wskazywać konkretny przepis, zakres jego zastosowania, upływ terminu transpozycji oraz jasność, precyzyjność i bezwarunkowość normy. Trzeba też oddzielić żądanie oparte na dyrektywie od krajowego środka proceduralnego. Art. 5 ust. 2 może służyć ustaleniu, że organ przekroczył termin, ale to art. 37 k.p.a. i art. 149 p.p.s.a. dostarczają instrumentów zwalczania bezczynności lub przewlekłości.
Ustawodawca powinien natomiast przeprowadzić transpozycję jako swego rodzaju mapę funkcjonalną, a nie tylko dopisać dyrektywę do przypisu w ustawie. Trzeba uregulować realną możliwość zmiany pracodawcy, wydłużyć ochronę po utracie zatrudnienia, zapewnić ciągłość statusu w toku odnowienia zezwolenia i ochronę przed wyzyskiem. Potrzebne są też przepisy przejściowe.
Podsumowując, opóźnienie nie powoduje automatycznego „wejścia” całej dyrektywy w miejsce prawa krajowego. Koszt zaniechania państwa nie może jednak zostać w całości przerzucony na cudzoziemca. Od 22 maja 2026 r. precyzyjne minima dyrektywy Single Permit mogą być egzekwowane bezpośrednio. Najwyraźniejsza luka ustawowa dotyczy pozostawania bez pracy, niemniej z perspektywy cudzoziemca zasadnicze znaczenie ma również polski sposób prowadzenia postępowania: formalny termin niewiele daje, jeżeli organ miesiącami odkłada czynność, od której liczy jego bieg. Terminów, prawa do zmiany pracodawcy i ciągłości statusu nie można zatem oceniać w oderwaniu od praktyki wojewodów.
Rafał Kubik, radca prawny, doktor nauk prawnych. Autor kilkunastu artykułów naukowych z zakresu prawa konstytucyjnego i praw człowieka, postępowania sądowoadministracyjnego i prawa administracyjnego, w szczególności zaś prawa imigracyjnego i azylowego.
