ARTYKUŁ POCHODZI Z MIESIĘCZNIKA FINANSE KOMUNALN E nr 7-8 z 2012 r.

W stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z 4.02.2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3[1] opieka nad dziećmi w tym wieku odbywała się poprzez żłobki, prowadzące działalność w formie publicznych lub niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, zgodnie z ustawą z 30.08.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej[2], opiekunki lub w innej formie stanowiącej wykonywanie działalności gospodarczej.

Ustawa w sposób całościowy reguluje kwestie dotyczące organizacji i finansowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3. Zgodnie z wprowadzonymi regulacjami opieka może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna lub nianię. W ramach sprawowanej opieki ustawodawca przewidział realizację trzech funkcji: opiekuńczej, wychowawczej oraz edukacyjnej. W określonych ustawą formach opieka jest sprawowana do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko ukończy 3. rok życia, a w sytuacji gdy objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym jest niemożliwe lub utrudnione – 4. rok życia.

1. Organizacja opieki

1.1. Żłobki i kluby dziecięce

Opieka w żłobku jest sprawowana nad dziećmi w wieku od ukończenia 20. tygodnia życia, natomiast opieka w klubie dziecięcym jest sprawowana nad dziećmi w wieku od ukończenia 1. roku życia (art. 7 u.o.d.). Stosownie do art. 8 ust. 1 u.o.d. żłobki i kluby dziecięce mogą tworzyć i prowadzić gminy, osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej[3]. Przyjęte rozwiązanie koresponduje z przepisem art. 8 ust. 2 ustawy z 17.05.1990 r. o podziale zadań i kompetencji, określonych w ustawach szczególnych, pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw[4], zgodnie z którym zakładanie i utrzymanie żłobków stanowi zadanie własne gminy. Organizowanie i prowadzenie żłobków lub klubów dziecięcych przez gminy stanowi zatem zadanie własne tych jednostek, o charakterze fakultatywnym.

Prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z 2.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej[5] i wymaga wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych (art. 26 u.o.d.). Rejestr prowadzi wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego (art. 27 ust. 1 u.o.d.). Rejestr jest jawny i podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej gminy (art. 27 ust. 2 u.o.d.). Wpis jest dokonywany na pisemny wniosek złożony przez podmiot zamierzający prowadzić żłobek lub klub dziecięcy (art. 28 ust. 1), przy czym ustawa nakazuje temu podmiotowi przedstawić do wglądu określone w tym przepisie dokumenty. Przed dokonaniem wpisu do rejestru wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany dokonać wizytacji lokalu w celu stwierdzenia zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków wychowania i opieki nad dziećmi, zgodnie z art. 29 u.o.d. Wpis do rejestru podlega opłacie, która stanowi dochód własny gminy (art. 33 ust. 1). Wysokość opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały, przy czym nie może być ona wyższa niż 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego zgodnie z przepisami o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (art. 33 ust. 2 i 3 u.o.d.). Przepisy nie zawierają delegacji dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania zwolnień z opłaty lub różnicowania jej wysokości. Z mocy ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (art. 33 ust. 5) zwolnione z ponoszenia opłaty są jedynie gminy. Nie pobiera się opłaty w związku ze zmianą wpisu w rejestrze lub wykreśleniem podmiotu z rejestru (art. 33 ust. 4).@page_break@

Gminy mogą tworzyć żłobki i kluby dziecięce wyłącznie w formie gminnych jednostek budżetowych (art. 8 ust. 2 u.o.d.). W zakresie tworzenia, łączenia i likwidacji oraz prowadzenia gospodarki finansowej tych form opieki nad dziećmi mają zastosowanie przepisy ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych[6] oraz rozporządzenia Ministra Finansów z 7.12.2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych[7]. Ze względów organizacyjnych gminy mogą połączyć żłobki lub kluby dziecięce w zespoły działające w formie gminnych jednostek budżetowych (art. 9 ust. 1 u.o.d.).

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.d. żłobek i klub dziecięcy działa na podstawie statutu nadanego przez radę gminy (miasta), który określa ustrój tych jednostek. Statut powinien w szczególności określać: nazwę i miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego, cele i zadania oraz sposób ich realizacji, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych – ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności; warunki przyjmowania dzieci oraz zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie (art. 11 ust. 2). Ponadto w świetle art. 12 ust. 2 u.f.p. tworząc żłobek lub klub dziecięcy, organ stanowiący gminy powinien określić mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. Organizację wewnętrzną żłobka określa jego dyrektor, a w przypadku klubu dziecięcego – osoba kierująca pracą klubu, w formie regulaminu organizacyjnego (art. 21 ust. 1 u.o.d.). W regulaminie w szczególności ustala się godziny pracy żłobka lub klubu dziecięcego (art. 12 ust. 1). Ustawodawca określił, że w żłobku zapewnia się opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin względem każdego dziecka, natomiast w klubie dziecięcym – w wymiarze do 5 godzin (art. 12 ust. 2 i ust. 4). Wymiar czasu opieki nad dzieckiem w żłobku może być w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek rodzica, przedłużony powyżej 10 godzin, co wiąże się z poniesieniem dodatkowej opłaty (art. 12 ust. 3 u.o.d.).

1.2. Dzienny opiekun

Dziennym opiekunem jest osoba fizyczna zatrudniona przez gminę na podstawie umowy o świadczenie usług, do której, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego[8], stosuje się przepisy dotyczące zlecenia (art. 36 ust. 1 u.o.d.). Taka konstrukcja przywołanego przepisu wyklucza możliwość zatrudniania dziennych opiekunów przez inne niż gmina podmioty. Umowa musi określać w szczególności: strony umowy, jej cel i przedmiot, czas i miejsce sprawowania opieki, liczbę dzieci powierzonych opiece, obowiązki dziennego opiekuna, wysokość wynagrodzenia oraz sposób i termin jego wypłaty, czas, na jaki umowa została zawarta, warunki i sposób zmiany, a także rozwiązania umowy (art. 36 ust. 3 u.o.d.). Maksymalną wysokość wynagrodzenia dziennego opiekuna oraz zasady jego ustalania określa w drodze uchwały rada gminy.

Osoba będąca dziennym opiekunem sprawuje opiekę nad dziećmi w wieku od ukończenia 20. tygodnia życia (art. 36 ust. 2). Ustawodawca w art. 38 ust. 1 u.o.d. określił, że dzienny opiekun może sprawować opiekę nad maksymalnie pięciorgiem dzieci, a w przypadku gdy w grupie znajduje się dziecko, które nie ukończyło 1. roku życia, jest niepełnosprawne lub wymaga szczególnej opieki, maksymalnie nad trojgiem dzieci. W art. 39 u.o.d. ustawodawca ustalił warunki, jakie musi spełniać osoba będąca dziennym opiekunem.

Wybór dziennego opiekuna odbywa się w drodze otwartego konkursu ofert, przeprowadzanego na zasadach określonych w ustawie z 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie[9] (art. 45 u.o.d.). Dzienny opiekun podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone przy sprawowaniu opieki (art. 41 ust. 1). Obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej dziennego opiekuna oraz opłacania i finansowania składki na to ubezpieczenie spoczywa na wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta), co wynika z przepisu art. 41 ust. 2 u.o.d. Zawarcie umowy ubezpieczenia następuje na zasadach określonych w ustawie z 29.01.2004 r. – Prawo zamówień publicznych[10] (art. 41 ust. 3). Ponadto, zgodnie z art. 42 ust. 2 u.o.d., gmina może udostępnić lub wyposażyć dziennemu opiekunowi lokal w celu sprawowania opieki. Udostępnienie lokalu dla dziennego opiekuna będzie najczęściej polegać na zawarciu umowy najmu lokalu będącego w dyspozycji gminy. Wyposażenie lokalu, do którego tytuł prawny posiada opiekun, może odbywać się poprzez zakup niezbędnego wyposażenia przez gminę oraz przekazanie go do użytkowania na podstawie umowy określającej zasady korzystania z wyposażenia.
@page_break@

1.3. Niania

Zgodnie z brzmieniem art. 50 ust. 1 u.o.d. niania to osoba fizyczna sprawująca opiekę nad dziećmi na podstawie umowy o świadczenie usług, do której, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, zwanej dalej „umową uaktywniającą”. Umowa uaktywniająca jest zawierana między nianią a rodzicami albo rodzicem samotnie wychowującym dziecko. Niania sprawuje opiekę nad dziećmi w wieku od ukończenia 20. tygodnia życia (art. 50 ust. 2 u.o.d.). Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania wykluczają realizowanie opieki w tej formie przez gminę.

1.4. Zlecanie przez gminy zadań z zakresu opieki

Ustawa uprawnia organ wykonawczy gminy do zlecenia zadania w zakresie opieki sprawowanej w formie żłobka, klubu dziecięcego lub przez dziennych opiekunów (art. 61 ust. 1 u.o.d.). Do wyłaniania podmiotów mających organizować opiekę, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (art. 61 ust. 2 u.o.d.).

Zlecenie zadania do realizacji następuje poprzez jego powierzenie wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie zadania w całości lub w części. Przedmiotem zlecenia jest zadanie gminy w zakresie organizacji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w formie żłobka, klubu dziecięcego lub przez dziennego opiekuna. Zakres zlecenia wynika z określonych w ustawie zadań realizowanych poprzez poszczególne formy opieki. Do wyłaniania podmiotów mających organizować opiekę stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (art. 61 ust. 2 u.o.d.). Oznacza to, że do wyboru podmiotów sprawujących opiekę będą miały zastosowanie regulacje dotyczące otwartego konkursu ofert. Powyższe przepisy należy stosować z uwzględnieniem modyfikacji wynikających z ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Dotyczy to przede wszystkim podmiotów, które mogą ubiegać się o zlecanie zadania do realizacji. Katalog ten określają bowiem przepisy ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, umożliwiając ubieganie się o realizację zadań wszystkim podmiotom uprawnionym do świadczenia opieki, tj. osobom prawnym, jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej oraz osobom fizycznym. Do wyboru tych podmiotów będą miały zastosowanie przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, dotyczące ogłoszenia otwartego konkursu ofert i jego publikacji, terminów składania ofert, powołania komisji konkursowej, treści złożonej oferty i kryteriów jej oceny oraz ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert. Ponieważ przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie należy stosować tylko do wyłaniania podmiotów realizujących zadania w zakresie opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, brakuje podstaw do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących kontroli i oceny realizacji zadania oraz opracowania sprawozdania z wykonania zadania.


Zlecenie do realizacji zadania oraz przekazanie dotacji następuje na podstawie umowy zawartej między gminą a podmiotem wyłonionym w drodze otwartego konkursu ofert. Ponieważ przepisy ustawy nie określają trybu ani zasad udzielania i rozliczania dotacji, a brakuje możliwości zastosowania w tym zakresie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, treść zawartej umowy powinna odpowiadać regulacjom zawartym w art. 250 u.f.p. Umowa powinna w szczególności określać „wysokość dotacji i jej cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji, (...) termin wykorzystania dotacji, który nie może być dłuższy niż do 31 grudnia roku budżetowego, i jest determinowany zasadą roczności budżetu, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że nie może on być dłuższy niż termin zwrotu określony w ustawie o finansach publicznych. Obowiązek rozliczenia dotacji wynika z celowego przeznaczenia jej środków i jest to jeden z podstawowych warunków korzystania ze wsparcia finansowego w tej formie”[11].


2. Finansowanie zadań z zakresu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3


Pobyt dzieci w żłobku, klubie dziecięcym oraz opieka sprawowana nad dziećmi przez opiekuna dziennego są odpłatne. Wysokość opłaty w przypadku placówek utworzonych przez gminę oraz za pobyt dziecka u dziennych opiekunów ustala rada gminy w formie uchwały (art. 58 ust. 1 u.o.d.). Ze wskazanego przepisu wynika również, że organ stanowiący gminy określa wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku powyżej 10 godzin oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie dziecka. Kompetencje te odnoszą się wyłącznie do żłobków i klubów dziecięcych utworzonych przez gminę oraz do dziennych opiekunów.@page_break@

Przepis art. 22 u.o.d. nakłada obowiązek zapewnienia wyżywienia dzieciom przebywającym w żłobku. Brakuje natomiast analogicznego przepisu dotyczącego klubów dziecięcych oraz dziennych opiekunów, co nie wyklucza żywienia dzieci przebywających w klubach dziecięcych i u dziennych opiekunów. Faktyczną wysokość opłaty za wyżywienie dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym ustalają dyrektor żłobka lub osoba kierująca pracą klubu dziecięcego. W przypadku prowadzenia wyżywienia przez dziennego opiekuna kwota opłaty powinna być ustalona w umowie zawartej między gminą a rodzicami dziecka.
Natomiast w przypadku żłobków i klubów dziecięcych, utworzonych przez osoby prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej lub osoby fizyczne, wysokość opłaty za pobyt i wyżywienie dziecka w placówce ustala ten podmiot (art. 58 ust. 2 u.o.d.).
Ponoszone przez rodziców opłaty mają charakter cywilnoprawny, gdyż wynikają z cywilnoprawnego stosunku zobowiązaniowego w zakresie korzystania z usług świadczonych przez żłobek, klub dziecięcy lub dziennego opiekuna. Należy przyjąć, że w tym przypadku ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, stosownie do której opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w odniesieniu do konkretnych kosztów świadczonych usług.

W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z 2.06.2011 r., dotyczącym uchwały rady gminy ustalającej opłaty za pobyt dziecka w żłobku, sformułowano pogląd, w myśl którego partycypacja rodziców dziecka w kosztach pobytu w żłobku powinna odpowiadać rozmiarom i zakresowi świadczenia, z którego dziecko korzystało w danym okresie. „Stawka opłaty za świadczenia udzielane przez żłobek powinna uwzględniać istniejące różnice pomiędzy zakresem, w jakim rodzice dzieci korzystają z usług żłobka, przy czym z uwagi na zwyczajowy zakres świadczeń udzielanych przez żłobek i wiek dzieci, chodzić tu będzie głównie o ilość godzin, jaką dane dziecko w nim przebywa”[12]. Zgodnie z art. 58 ust. 1 u.o.d. ponoszone przez rodziców opłaty są związane z pobytem dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna. Wysokość ustalonej przez radę gminy opłaty powinna zatem stanowić odzwierciedlenie rzeczywistych kosztów związanych z pobytem dziecka w placówce. Powyższe stanowisko ma pełne zastosowanie do opłat związanych z pobytem w klubach dziecięcych oraz u dziennych opiekunów.

Ustalone przez organ stanowiący gminy opłaty za świadczenia gminnych żłobków, klubów dziecięcych oraz dziennego opiekuna stanowią dochód budżetu gminy (art. 59 ust. 1 u.o.d.). Ustawa przesądza, że utworzony przez gminę żłobek lub klub dziecięcy może działać wyłącznie w formie gminnej jednostki budżetowej.

W myśl art. 11 u.f.p. jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wszystkie opłaty pobrane przez te jednostki na podstawie ustawy są wpłacane na rachunek budżetu właściwej gminy i ewidencjonowane w planie finansowym jednostki budżetowej (żłobka lub klubu dziecięcego). W sytuacji gdy gminne żłobki i kluby dziecięce połączono w zespół prowadzony w formie jednostki budżetowej, opłaty są pobierane i odprowadzane na rachunek budżetu gminy przez zespół oraz ewidencjonowane w planie finansowym zespołu. Również opłaty pobierane w związku ze świadczeniami dziennego opiekuna (opłata za pobyt dziecka oraz ewentualna opłata za wyżywienie) są wnoszone przez rodziców na rzecz gminy. Wniesione opłaty nie stanowią wynagrodzenia za usługi świadczone przez dziennego opiekuna, gdyż za sprawowanie opieki przysługuje mu wynagrodzenie od gminy, zgodnie z zawartą umową. Wpłaty powinny być pobierane i przekazywane na rachunek budżetu gminy przez jednostkę budżetową, którą najczęściej będzie urząd gminy. Stosownie do art. 249 ust. 3 u.f.p. w planie finansowym urzędu jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się wszystkie wydatki budżetowe nieujęte w planach finansowych innych jednostek budżetowych. W planie finansowym tej jednostki znajdą się wydatki związane z wynagrodzeniem dziennego opiekuna oraz ubezpieczeniem od odpowiedzialności za szkody powstałe w związku ze sprawowaną opieką, a także ewentualne wydatki na wyposażenie lokalu dla dziennego opiekuna.

Rada gminy może określić w drodze uchwały warunki całkowitego lub częściowego zwolnienia od ponoszenia opłat (art. 59 ust. 2 u.o.d.). Konstrukcja przywołanego przepisu uprawnia organ stanowiący do określenia warunków zwolnienia z opłaty za pobyt i wyżywienie dziecka w żłobku, klubie dziecięcym i u dziennego opiekuna oraz z tytułu dodatkowej opłaty za pobyt dziecka w żłobku powyżej 10 godzin. Wydaje się, że rada gminy może określić warunki zwolnienia dotyczące zarówno wszystkich, jak i niektórych z pobieranych opłat. Zawarta w ustawie delegacja dla rady gminy dotyczy wyłącznie opłat ponoszonych w żłobkach lub klubach dziecięcych prowadzonych przez gminę oraz u dziennego opiekuna. Zgodnie z delegacją ustawową należy określić warunki, których spełnienie umożliwia częściowe lub całkowite zwolnienie z opłat. Organ stanowiący gminy nie może zatem całkowicie lub częściowo zwolnić z obowiązku ponoszenia określonych w ustawie opłat, bez wskazania warunków, od których zaistnienia jest uzależnione to zwolnienie, takich jak przykładowo pobyt więcej niż jednego dziecka z danej rodziny w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna, sytuacja materialna rodziców itp.
Stosownie do art. 60 ust. 1 u.o.d. podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową z budżetu gminy. Za niefortunną należy uznać redakcję przytoczonego przepisu, który odsyła do treści całego art. 8 ust. 1, w którym jako podmiot uprawniony do tworzenia i prowadzenia żłobków lub klubów dziecięcych wymieniono również gminy. Dotacja może być bowiem przyznana wyłącznie innym niż gmina podmiotom prowadzącym żłobek lub klub dziecięcy. @page_break@ 

Ustawodawca rozstrzygnął, że z budżetu może być przyznana żłobkom lub klubom dziecięcym dotacja celowa na każde dziecko objęte tą formą opieki. Dotacja celowa służy sfinansowaniu lub dofinansowaniu realizacji zadań publicznych przekazanych podmiotowi dotowanemu albo przejętych przez ten podmiot. Przyznana z budżetu dotacja będzie zatem służyć dofinansowaniu zadania publicznego gminy w zakresie opieki sprawowanej w żłobkach lub klubach dziecięcych. Ustalając zakres dotacji, należy w szczególności mieć na względzie postanowienia art. 10 u.o.d., zgodnie z którym do zadań żłobka i klubu dziecięcego należy w szczególności zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych, zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka, prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny, właściwy dla wieku dziecka. Nie można zatem finansować z udzielonej dotacji całokształtu działalności podmiotu prowadzącego żłobek lub klub dziecięcy. Podmioty prowadzące żłobki lub kluby dziecięce mogą otrzymać z budżetu gminy dotację, pod warunkiem że organ stanowiący podejmie uchwałę stosownie do treści art. 60 ust. 2 u.o.d. Dotacja może zostać przyznana wyłącznie podmiotom prowadzącym żłobki lub kluby dziecięce, co wyklucza przyznanie z budżetu gminy dotacji dziennym opiekunom.
Zgodnie z przywołanym przepisem wysokość i zasady ustalania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1 art. 60, określa rada gminy w drodze uchwały. Uprawnienie organu stanowiącego dotyczy wyłącznie określenia wysokości i zasad ustalania dotacji. Brakuje podstaw do wprowadzania w treści uchwały postanowień określających np. zasady rozliczania udzielonej dotacji, kontroli wykorzystania przyznanego dofinansowania oraz kontroli uczęszczania dzieci do placówki. Tego rodzaju przepisy wykraczają poza delegację ustawową dla organu stanowiącego gminy.

Rada gminy w podjętej uchwale powinna przede wszystkim określić wysokość dotacji. Może to uczynić poprzez wskazanie konkretnej kwoty dofinansowania na każde dziecko objęte opieką, procentowe odniesienie się do przyjętego wskaźnika (np. minimalne wynagrodzenie za pracę) bądź w inny sposób. Przepis uchwały powinien być jednak tak skonstruowany, by umożliwiał precyzyjne wyliczenie dofinansowania dla żłobka lub klubu dziecięcego. Określona przez organ stanowiący kwota dofinansowania powinna w sposób jednoznaczny określać również okres, na jaki przysługuje, np. miesiąc, kwartał itp. Ze względu na powiązanie dotacji z opieką sprawowaną nad dzieckiem rada gminy może zróżnicować wysokość dofinansowania w zależności od czasu opieki nad dziećmi w żłobku lub klubie dziecięcym.

Organ stanowiący gminy, określając zasady ustalania dotacji, czyli normy postępowania w sprawie przyznania dotacji, może w szczególności wskazać dane, które powinien zawierać wniosek o przyznanie dotacji, termin składania wniosków, terminy przekazywania dotacji podmiotom prowadzącym żłobek lub klub dziecięcy. Ponieważ dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, brakuje podstaw do wprowadzania postanowień ograniczających uzyskanie przez uprawnione podmioty dotacji na świadczoną przez nie opiekę ze względu na to, czy rodzice dziecka (jego opiekunowie prawni lub osoby, którym sąd powierzył opiekę nad dzieckiem) są osobami pracującymi, czy też niepracującymi[13]. „Stosownie do art. 60 ust. 1 u.o.d., dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką. W związku z przywołanym przepisem uznać należy za niedopuszczalne zapisy uchwały, zgodnie z którymi dotacja przysługuje na dzieci, będące wyłącznie mieszkańcami konkretnej gminy. W ocenie organu nadzoru „podkreślenia (...) wymaga, treść art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, z którego wynika, że dotacja, jeżeli będzie udzielana, ma być przyznana na każde dziecko objęte opieką, nie czyniąc w tym zakresie żadnych wyjątków”[14]. Organ stanowiący może natomiast w podjętej uchwale uzależnić przyznanie kolejnej transzy dotacji od podania liczby dzieci uczęszczających do placówki, która stanowi podstawę do wyliczenia wysokości dofinansowania. Za naruszające przepis art. 60 ust. 1 u.o.d. należy natomiast uznać te postanowienia uchwał, które uzależniają przyznanie dotacji od faktycznego pobytu dzieci w żłobku lub klubie dziecięcym. Zasady ustalania dotacji celowej powinny bowiem dotyczyć każdego dziecka objętego opieką, a nie sprawowania opieki nad dzieckiem faktycznie uczęszczającym do placówki[15]. Ponadto organy nadzoru uznały za zbyt daleko ingerujące w działalność podmiotów prowadzących żłobek lub klub dziecięcy przepisy uchwał uzależniające przyznanie dotacji od ustalenia przez te podmioty opłaty pobieranej od rodziców za pobyt dziecka w placówce w określonej wysokości. Postanowienia takie wykraczają poza dyspozycję art. 60 ust. 2 w zw. z art. 58 ust. 2 u.o.d., gdyż „rada nie ma kompetencji do określenia maksymalnej wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym, jeżeli nie jest podmiotem je tworzącym”[16].

Ustawa nie zawiera przepisów dotyczących partycypacji w kosztach sprawowanej opieki przez gminy, których mieszkańcami są dzieci uczęszczające do żłobka lub klubu dziecięcego położonego na obszarze innej gminy. Należy zatem stwierdzić, że w obowiązującym stanie prawnym gminy te nie mają takiego obowiązku. De lege ferenda należy postulować wprowadzenie regulacji w tym zakresie, korzystając choćby z rozwiązań zawartych w ustawie z 7.09.1991 r. o systemie oświaty[17].

Uchwała podjęta na podstawie art. 60 ust. 2 u.o.d. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym[18], gdyż zawiera przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do nieograniczonej liczby adresatów i obowiązujące na terenie całej gminy.

W związku z brakiem w ustawie regulacji określających tryb udzielania i rozliczania dotacji dla podmiotu prowadzącego żłobek lub klub dziecięcy organ wykonawczy gminy, w celu przekazania dofinansowania, powinien zawrzeć umowę stosownie do art. 250 u.f.p.
Przepis art. 63 u.f.p. wprowadza możliwość otrzymania przez gminy dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z zakresu organizacji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, przy czym wysokość dotacji nie może przekroczyć 50% kosztów realizacji zadania. W sytuacji gdy opieką w formach określonych w ustawie są objęte dzieci niepełnosprawne lub wymagające szczególnej opieki, wysokość dotacji z budżetu państwa nie może być większa niż 70% kosztów realizacji zadania. Ustawodawca nakładając na gminy nowe zadania, nie zapewnił środków finansowych koniecznych do ich realizacji, a jedynie przewidział możliwość dofinansowania tych zadań, nie określając nawet kryteriów, od których uzależnia wsparcie.


3. Podsumowanie

Ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 umożliwia gminom realizację określonych w niej zadań w formach organizacyjnych (żłobki, kluby dziecięce) oraz pozaorganizacyjnej (dzienni opiekunowie). Przyjęte regulacje uprawniają gminy do finansowania zadań z zakresu opieki poprzez bezpośrednie wydatki związane z utworzoną w tym celu jednostką organizacyjną (gminną jednostką budżetową), jak również przez wsparcie działalności innych podmiotów w formie dotacji lub poprzez zlecenie do realizacji własnego zadania.


Należy jednak zauważyć, że możliwość funkcjonowania różnorodnych form organizacyjnych jest uzależniona od środków finansowych, które mogą być przeznaczone przez gminy na ten cel. Brak możliwości właściwego finansowania określonych ustawą zadań, w związku z coraz częściej wprowadzaną racjonalizacją wydatków bieżących oraz brakiem zewnętrznych źródeł finansowania, może w istotny sposób ograniczyć efekty wprowadzonych rozwiązań.

 

 ARTYKUŁ POCHODZI Z MIESIĘCZNIKA FINANSE KOMUNALN E nr 7-8 z 2012 r.

 

Przypisy:

[1] Ustawa z 4.02.2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235 ze zm.), dalej: u.o.d.
[2] Ustawa z 30.08.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), dalej: u.z.o.z.
[3] Ustawa nie zawiera ograniczeń co do kręgu podmiotów mogących tworzyć żłobki lub kluby dziecięce. konsekwencji mogą je przykładowo tworzyć osoby prawne, jak fundacje, stowarzyszenia, parafie oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, np. osobowe spółki prawa handlowego czy spółki cywilne.
[4] Ustawa z 17.05.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.).
[5] Ustawa z 2.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.).
[6] Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: u.f.p.
[7] Rozporządzenie Ministra Finansów z 7.12.2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616).
[8] Ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).
[9] Ustawa z 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.).
[10] Ustawa z 29.01.2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.).
[11] K. Sawicka, w: M. Karlikowska, W. Miemiec, Z. Ofiarski, K. Sawicka, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wrocław 2010, s. 685–686.
[12] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego nr NK-N.4131.403.2011.JK8 z 2.06.2011 r. Tak też NSA w wyroku z 30.11.2010 r. [(I OSK 950/10), LEX nr 745387], odnoszącym się do art. 34b u.z.o.z., zachowującym aktualność także w obecnym stanie prawnym.
[13] Stanowisko takie zajęło Kolegium RIO w Opolu w uchwale nr 19/60/2011 z 3.08.2011 r., stwierdzając nieważność przepisów § 3 pkt 2 uchwały nr XII/173/11 Rady Miasta O. z 7.07.2011 r., w której ograniczono prawo do uzyskania dotacji w stosunku do tych dzieci, których rodzice/opiekunowie prawni nie są osobami pracującymi w rozumieniu kodeksu pracy lub świadczącymi pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej albo prowadzącymi działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie Kolegium „celem wprowadzonej aktem prawa miejscowego regulacji (...) jest dofinansowanie sprawowanej przez uprawnione podmioty opieki nad dzieckiem. Postanowienia § 3 pkt 2 uchwały (...), uzależniające możliwość otrzymania przez podmioty dotacji na opiekę od wskazanych w uchwale kryteriów niezwiązanych z określeniem wysokości i zasad ustalania dotacji, w sposób istotny naruszają art. 60 u.o.d.” (www.bip.rio.opole.pl).
[14] Uchwała Kolegium RIO w Łodzi nr 37/156/2012 z 24.11.2011 r., LEX nr 1102369.
[15] Uchwała nr I/18/2012 Kolegium RIO w Rzeszowie z 10.01.2012 r., www.rzeszow.rio.gov.pl.
[16] Uchwała nr 2/95/2012 Kolegium RIO w Poznaniu z 25.01.2012 r., www.bip.poznan.rio.gov.pl.
[17] Ustawa z 7.09.1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).
[18] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).