Ocena NIK dotyczyła przede wszystkim:

przedmiotu działalności prowadzonej przez spółkę

  1. komunalną w odniesieniu do zadań związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej oraz ustawowych ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd gminny poza sferą użyteczności publicznej;
  2. gospodarności, w tym efektywności finansowejfunkcjonowania spółek z udziałem samorządu gminnego, szczególnie w działalności gospodarczej prowadzonej w powiązaniu z kapitałem prywatnym.

NIK w swoim raporcie podkreśliła, że podstawowym celem publicznym (wartością publiczną), do którego urzeczywistniania gminy są zobligowane poprzez realizację spoczywających na nich zadań publicznych, jest zaspokajanie potrzeb społeczeństwa (społeczności). Tak więc gminy mogą wykonywać tylko i wyłącznie zadania publiczne, nie zaś zadania o innym niż "publiczny" charakterze. Gmina dla realizacji ciążących na niej zadań publicznych może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także może przystępować do takich spółek. Organem uprawnionym do tworzenia lub przystąpienia gminy do spółek oraz rozwiązywania i występowania z nich pozostaje rada gminy. Kapitałowe uczestnictwo gminy w spółkach handlowych jest przejawem prowadzenia przez gminę działalności gospodarczej.

Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła funkcjonowanie objętych kontrolą spółek z udziałem samorządu gminnego na terenie Dolnego Śląska z uwagi na prowadzenie działalności gospodarczej nie związanej z realizacją zadań publicznych gmin z naruszeniem ustawowych ograniczeń. W konsekwencji nielegalnie zaangażowano środki publiczne w działalność tego rodzaju spółek, często przynoszącą straty, co skutkowało obniżeniem wartości mienia komunalnego. Działania spółek wynikały m.in. z nieprawidłowego stosowania istniejących przepisów – przy czym skala wykrytych nieprawidłowości, zdaniem NIK, wskazuje na konieczność doprecyzowania przepisów normujących aktywność gospodarczą gmin.

Negatywnie oceniono również tworzenie i przystępowanie gmin do spółek prowadzących działalność gospodarczą poza sferą użyteczności publicznej nie związaną z realizacją zadań publicznych samorządu gminnego. Gminy podejmowały działalność gospodarczą o charakterze komercyjnym nastawioną na zysk z naruszeniem ustawowych ograniczeń wynikających z art. 10 ust. 1-3 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i zasad wolnej konkurencji.

W dokumencie przygotowanym przez NIK wykazano ponadto nierzetelność nadzoru prawnego Wojewody Dolnośląskiego nad procesem tworzenia i przystępowanie gmin do spółek prawa handlowego. Wobec 23% uchwał rad gmin nie podejmowano czynności nadzorczych lub bezzasadnie odstępowano od tych czynności, choć uchwały zawierały zapisy sprzeczne z prawem co do przedmiotu działalności spółek. Lepiej natomiast sprawowany był nadzór właścicielski nad funkcjonowaniem spółek.

NIK negatywnie oceniła sposób udzielania zamówień publicznych przez spółki komunalne, ponieważ środki finansowe wydawane były bez zachowania wymogów Prawa zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113 poz. 759 z późn. zm.).

Pozytywnie NIK oceniła natomiast przestrzeganie zasad ustalania wysokości wynagrodzeń osób reprezentujących gminy w organach spółek komunalnych, choć i w tym zakresie stwierdzono występowanie nieprawidłowości, polegających na naruszaniu ustawowych ograniczeń co do wynagradzania członków rad nadzorczych i wypłacania odpraw dla zarządów spółek. Skala tych nieprawidłowości i liczba nie były jednak wielkie.

Skala wykrytych nieprawidłowości wskazuje na konieczność doprecyzowania przepisów normujących aktywność gospodarczą gmin, o co NIK zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów. NIK zasugerowała podjęcie inicjatywy legislacyjnej w kierunku doprecyzowania przepisów art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej określających zasady tworzenia i przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do spółek handlowych poza sferą użyteczności publicznej w sposób zapewniający zachowanie przepisów art. 163 i 166 Konstytucji RP ograniczających aktywność jednostek samorządowych do realizacji określonych ustawowo zadań publicznych, a także podjęcie działań dla zapewnienia jednolitego sprawowania przez wszystkich wojewodów nadzoru prawnego nad uchwałami rad gmin, zwłaszcza dotyczącymi utworzenia lub przystąpienia samorządów gminnych do spółek prawa handlowego, w celu właściwego stosowania przepisów ograniczających działalność gospodarczą gmin poza sferą użyteczności publicznej.

Najwyższa Izba Kontroli zwróciła się również do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta o ukierunkowanie działań podejmowanych dla przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję w ramach uprawnień wynikających z ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.) na przypadki nieuprawnionego wykorzystywania pozycji dominującej przez samorządy gminne przy bezprzetargowym powierzaniu „własnej” spółce poprzez akt założycielski usług związanych z realizacją ciążących na nich zadań publicznych.

NIK podkreśliła, że samorząd terytorialny powinien koncentrować swą aktywność na wykonywaniu zadań publicznych, a podejmowanie przez gminy działalności gospodarczej, powinno być zawsze „usprawiedliwione” realizacją ustawowych zadań, a za koniecznością podjęcia musi przemawiać ważny interes publiczny. Naruszanie przez samorządy gminne ustalonych ustawowo ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej wywołuje także skutek w postaci naruszenia wolności gospodarczej, szczególnie zasad uczciwej konkurencji, w wymiarze wzmocnionym kwalifikowaną pozycją gmin, tj. pozycją monopolistyczną ze względu na jednoczesne posiadanie uprawnień władczych (imperium) i do działań niewładczych (dominium).


Na podstawie: www.nik.gov.pl, stan z dnia 7 października 2010 r.


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.)