Podmiotowość prawna (obejmująca w swej treści pojęcia zdolności prawnej oraz zdolności do czynności prawnych) jest fundamentalną instytucją w całym systemie prawa. Zdaniem Rafała Szczepaniak sztandarowość tej instytucji wcale nie oznacza jednak, że jej natura i zakres zostały do końca wyjaśnione. Uwaga ta dotyczy przede wszystkim podmiotowości prawnej najróżniejszych jednostek organizacyjnych. Przypisanie jednostce organizacyjnej podmiotowości prawnej determinuje rozwiązanie wielu pojawiających się w praktyce i teorii problemów, dlatego nie może dziwić, że już na wstępie ustaw samorządowych ustawodawca nazywa jednostki samorządu terytorialnego osobami prawnymi, uznając je tym samym za podmioty prawa. W osobowość prawną wyposażone są również spółki kapitałowe. Autor zwraca przy tym uwagę na analizę zależności między podmiotowością prawną jednostki samorządu terytorialnego i podmiotowością utworzonej przez nią spółki kapitałowej.


Problematyka prawna podmiotowości prawnej spółki komunalnej na pierwszy rzut oka mogłaby wydawać się wręcz banalna. Powie ktoś przecież, że spółki komunalne to niemal wyłącznie spółki kapitałowe, a więc spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki akcyjne. Każdy prawnik natomiast wie, że spółki te są osobami prawnymi, a więc podmiotami prawa (zob. art. 12 kodeksu spółek handlowych[1] w zw. z art. 33 kodeksu cywilnego[2]). Osobowość prawna jest bowiem najbardziej zaawansowaną postacią podmiotowości jednostek organizacyjnych.


Wątpliwości w tym zakresie zasadniczo nie powstaną nawet wtedy, gdy opowiemy się za dość kontrowersyjnym poglądem, że jednostki samorządu terytorialnego mogą być wspólnikami spółek jawnych[3]. Jak bowiem wyraźnie wynika z treści art. 8 k.s.h., spółki osobowe prawa handlowego, a ich najbardziej typowym przykładem jest właśnie spółka jawna, mają zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych; mają więc definicyjne atrybuty podmiotu prawa. Skoro spółka jawna jest podmiotem prawa, tym bardziej są nimi spółki komandytowe i komandytowo-akcyjne, które jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć na podstawie art. 9 ust. 2 u.g.k. w ramach tzw. partnerstwa publiczno-prywatnego[4].

Należy przy tym zauważyć, że spółka jawna z udziałem jednostki samorządu terytorialnego jest w Polsce jak dotychczas zjawiskiem absolutnie wyjątkowym. Dlatego w dalszej części niniejszej publikacji skoncentruję się na spółkach komunalnych będących spółkami kapitałowymi.

Pomimo powyższych uwag stawiam tezę, że zagadnienie podmiotowości prawnej spółek komunalnych wcale nie jest tak prozaiczne, jak mogłoby się prima facie wydawać. W gruncie rzeczy, poruszając to zagadnienie, dotykamy kwestii złożonej i wieloaspektowej, wręcz interdyscyplinarnej. Należy je rozpatrywać w kontekście rozważań odnoszących się do sensu założenia takiej spółki, sposobu jej powstania, jej finansowania, kontroli jej działalności przez jednostkę samorządu terytorialnego, zasad powierzania spółce poszczególnych zadań, a także odpowiedzialności prawnej za skutki jej funkcjonowania.

Zasadniczo nie ma sporu, że spółka, w której jedynym udziałowcem czy jedynym akcjonariuszem jest jednostka samorządu terytorialnego, jest zaliczana do kategorii komunalnych osób prawnych i komunalnych jednostek organizacyjnych w ogólności. W konsekwencji nie ma także sporu, że taka spółka będzie zaliczana do kategorii spółek komunalnych. Wątpliwości zaczynają się jednak pojawiać, gdy jednostka samorządu terytorialnego jest tylko jednym z kilku wspólników, nawet gdy ma w tej spółce pozycję dominującą[5]. Mówi się wtedy o spółkach o kapitale mieszanym (publiczno-prywatnym). Wydaje się, że nie da się tutaj a priori sformułować jednolitego stanowiska na użytek wszystkich przypadków uregulowanych w przepisach. Jest to spowodowane niekonsekwencją ustawodawcy, który nie zawsze jednolicie w przepisach prawa posługuje się tymi pojęciami.

W niniejszej publikacji, kierując się potrzebą zapewnienia minimum czystości metodologicznej, będę rozpatrywać przypadki, gdy jednostka samorządu terytorialnego jest jedynym wspólnikiem w spółce. Ma to sens również z tej przyczyny, że statystycznie w całym zbiorze spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego spółki jednoosobowe stanowią wyraźną większość. Istnienie właśnie takiej jednoosobowej spółki jednostki samorządu terytorialnego samo w sobie po części decyduje o jej specyfice. Spółka jednoosobowa w doktrynie prawa spółek jest zaliczana do kategorii tzw. spółek atypowych, czyli takich, które posiadają własne sui generis cechy wyróżniające[6]. W tym miejscu stawiam kolejną tezę, że spółka komunalna charakteryzuje się tak wieloma oryginalnymi cechami wyróżniającymi, iż zasługuje na to, by traktować ją co najmniej jako oddzielną kategorię w ramach spółek atypowych, obok takich wyróżnianych w doktrynie kategorii jak spółka jednoosobowa, spółka cicha, spółka w organizacji, spółka pracownicza czy spółka holdingowa. Osobiście skłaniam się nawet do dużo dalej idącego poglądu, że powinna ona być uznana de lege lata za oddzielny rodzaj jednostki organizacyjnej uregulowanej prawnie, a zaliczenie jej do szerokiej grupy spółek jest wyrazem pewnej daleko idącej i daleko upraszczającej konwencji zastosowanej przez naszego ustawodawcę. W wielu aspektach spółce komunalnej bliżej jest do nieistniejących już komunalnych przedsiębiorstw użyteczności publicznej niż do klasycznych spółek funkcjonujących na rynku[7].
 

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>

@page_break@

1. Kwestia odrębnej podmiotowości spółek zależnych w świetle dorobku judykatury i doktryny państw europejskich oraz Stanów Zjednoczonych

Nawet tylko pobieżna lektura przepisów regulujących funkcjonowanie spółek komunalnych prowadzi do wniosku, że mamy tutaj do czynienia z jednostką organizacyjną, której status prawny jest pochodną statusu prawnego jej wspólnika i założyciela zarazem, czyli jednostki samorządu terytorialnego. Oczywiście tego rodzaju relacja i zależność pomiędzy spółką i jej założycielem a zarazem głównym wspólnikiem zawsze występuje. W przypadku jednak spółek komunalnych jest ona przez ustawodawcę szczególnie silnie eksponowana. Mam tu na myśli przede wszystkim ustawę o samorządzie gminnym[8], a także ustawę o gospodarce komunalnej.

Artykuł 9 ust. 1 stanowi, że „W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi”. Z kolei w ust. 3 tego artykułu ustawodawca dopowiada, że „Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa” (odpowiednikiem art. 9 ust. 1 u.s.g. jest art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym[9]). Natomiast w art. 1 i 2 u.g.k. czytamy, że „Ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych”. Natomiast art. 2 u.g.k. stanowi, że „Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego”.

W ślad za ustawodawcą analogiczna terminologia występuje w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulujących sposób i formy prowadzenia gospodarki komunalnej. W jednej z takich uchwał czytamy: „Zadania gospodarki komunalnej o charakterze użyteczności publicznej wykonywane będą przez gminę w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością”[10].

Z cytowanych przepisów dowiadujemy się, że gospodarka komunalna jest to działalność jednostek samorządu terytorialnego polegająca na wykonywaniu nałożonych na nie ustawowo zadań określonego rodzaju, natomiast spółka prawa handlowego, podobnie jak i zakład budżetowy, to tylko formy wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego tychże zadań. Z tego stwierdzenia nasuwa się nieodparcie wniosek, że spółka komunalna oraz zakład budżetowy są jedynie swoistymi instrumentami w rękach jednostek samorządu terytorialnego, które decydują o ich utworzeniu, przedmiocie ich działalności, a także o ich likwidacji. Przecież to gmina, powiat czy województwo wybierają formę wykonywania zadań własnych w ramach prowadzonej przez siebie gospodarki komunalnej.

O ile takie serwilistyczne, wręcz instrumentalne, traktowanie w przypadku zakładu budżetowego jest czymś zupełnie oczywistym, o tyle w przypadku spółek prawa handlowego może budzić pewne kontrowersje i wątpliwości. Zakład budżetowy nie jest odrębnym podmiotem prawa, to tylko pewna struktura organizacyjna w ramach znacznie większej jednostki organizacyjnej, jaką jest jednostka samorządu terytorialnego (statio municipii, statio communis). Pod tym względem zakład budżetowy w gruncie rzeczy nie różni się od jednostki budżetowej. Natomiast spółka prawa handlowego jest w świetle prawa odrębnym podmiotem. Czy więc podmiot prawa może być traktowany jedynie jako forma aktywności innego podmiotu? Być może ktoś mógłby się nawet pokusić o postawienie zarzutu polskiemu ustawodawcy, że cytowane przepisy w pewnym przynajmniej stopniu stanowią pogwałcenie fundamentalnej zasady podmiotowej odrębności spółki prawa handlowego i jej wspólnika. Tymczasem myśl wyrażona w treści cytowanych przepisów w rzeczywistości nie stanowi jakiejś herezji czy poważnego wyłomu na tle współczesnej nauki prawa spółek, a mówiąc jeszcze ogólniej – teorii osób prawnych.


Sposób rozumowania polskiego ustawodawcy znajduje oparcie w bogatej doktrynie i orzecznictwie państw Europy Zachodniej oraz Stanów Zjednoczonych, rozwijających się już od okresu międzywojennego. Oczywiście pozostaje kwestią otwartą, czy twórcy ustawy mieli pełną świadomość, że redakcja przepisów, jaką przyjęli, koresponduje z pewnym nurtem poglądów dotyczącym tematyki podmiotowości spółek, tym niemniej podejście metodologiczne polegające na dostrzeganiu w spółce przede wszystkim narzędzia w rękach założyciela (wspólnika dominującego) niezależnie od jej formalnoprawnej podmiotowości znajduje solidne uzasadnienie teoretyczne. Tego rodzaju podejście metodologiczne występuje najczęściej w pracach prawników zajmujących się tzw. prawem holdingowym. Przedmiotem ich badania są relacje występujące pomiędzy spółkami tworzącymi holding (koncern, zgrupowanie spółek). W ramach holdingu, jak wiadomo, występują najróżniejsze kapitałowo-personalne zależności między spółkami, które sprawiają, że jedne z nich są spółkami dominującymi, a inne zależnymi. W szczególności prawnicy badający istotę holdingu zadają sobie pytanie, czy ze względu na owe zależności spółki tworzące holding nadal w świetle prawa należy traktować jako autentycznie samodzielne odrębne podmioty prawa, czy też raczej holding można traktować nie tylko jako pewną gospodarczą, ale także prawną jedność.


Przedstawiciele prawnej nauki o holdingach czerpią inspirację m.in. z kierunku metodologicznego zwanego ekonomiczną analizą prawa (Economic Analysis of Law)[11]. Narodził się on w USA w połowie ubiegłego stulecia. Jego twórcy przekonywali, że nie sposób przy analizie poszczególnych instytucji prawnych abstrahować od osiągnięć nauk ekonomicznych. Prawo jest bowiem tylko jednym z czynników w ramach całego procesu gospodarowania oraz dystrybucji dóbr w społeczeństwie. Dlatego też ekonomiczna analiza prawa góruje nad analizą opartą jedynie na kryteriach formalnych[12]. To właśnie dzięki przedstawicielom ekonomicznej analizy prawa badania nad istotą osoby prawnej stały się bardziej wszechstronne i nakierowane na realia współczesnej gospodarki. W szczególności przy rozpatrywaniu fenomenu osoby prawnej zaczęto w większym stopniu dostrzegać dwoistość jej natury. Zauważono pewną pozorną sprzeczność w jej naturze. Mianowicie w przypadku osób prawnych mamy do czynienia z pewnym upodmiotowionym narzędziem. Osoba prawna rzeczywiście jest podmiotem w znaczeniu formalnoprawnym. Nie należy jednak tracić z pola widzenia, że jest ona również narzędziem w rękach innych podmiotów, którzy ją utworzyli dla realizacji własnych celów. Sama osoba prawna jest – jak to często określają – fikcją prawną, sztucznym tworem wymyślonym przez człowieka dla realizacji określonych zamierzeń. Podmiotowość została osobie prawnej nadana niejako dla innych, którzy się nią posługują[13]. W konsekwencji w każdym przypadku, kiedy wymaga tego ochrona wartości wyższych, np. ochrona wierzycieli, pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zwalczanie nieuczciwej konkurencji lub innych patologii, a także szeroko pojęty interes publiczny, sędzia orzekający w konkretnej sprawie może zrezygnować z fikcji osoby prawnej i pominąć jej podmiotowość. W doktrynie amerykańskiej używa się na tę okoliczność takich określeń jak Piercing the Corporate Veil ewentualnie Disregarding of Legal Entity[14]. Sąd może przyjąć, że w rzeczywistości określoną działalność prowadzi nie spółka, lecz jej wspólnik, gdyż spółka jest tylko zasłoną, za którą ów wspólnik się ukrywa. W konsekwencji sąd może obciążyć tego wspólnika skutkami aktywności spółki.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>

@page_break@


Oczywiście przypadki pominięcia osobowości prawnej spółki, jak się podkreśla, są wyjątkiem od ogólnej zasady i dlatego pominięcie to może być przez sędziego zastosowane tylko po bardzo ostrożnym i powściągliwym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, tak by nie zatracić niekwestionowanego dorobku całych pokoleń prawników, jakim jest koncepcja osobowości prawnej.

Podejście prawników amerykańskich będących przedstawicielami ekonomicznej analizy prawa nie stanowiło dla europejskich prawników zupełnego novum. Już w okresie międzywojennym prawnicy europejscy specjalizujący się w tematyce holdingowej wysuwali postulat, by wypracować nową metodę analizy zjawisk związanych z funkcjonowaniem zgrupowań spółek kapitałowych. Ta nowa metoda miała polegać na odstąpieniu od kryteriów ściśle formalnych na rzecz ekonomicznych i socjologicznych. Argumentowali bowiem, że system prawny nie nadąża za zmiennością zjawisk ekonomicznych. W kręgu prawników niemieckich w okresie międzywojennym powstała koncepcja o nazwie „teoria jedności” (Einheitstheorie). Była ona konsekwencją szerszego nurtu nazywanego „gospodarczą lub socjologiczną metodą w prawie”[15]. Przedstawiciele tego nurtu wychodzili z złożenia, że spółka dominująca i spółki zależne tworzą gospodarczą jedność. Z tej identyczności gospodarczej wyprowadzali wniosek, że w świetle prawa spółki te muszą być niejednokrotnie traktowane tak, jakby stanowiły jeden podmiot (Einheitsbetrachtung)[16]. Argumentowano, że kilka spółek złączonych w koncernie i podlegających de facto jednemu kierownictwu tworzy w rzeczywistości gospodarczej jeden podmiot (jedno dobro). Swoje postulaty przedstawiciele tego nurtu formułowali zarówno w odniesieniu do procesu tworzenia, jak i stosowania prawa, w tym zwłaszcza jego wykładni[17].


W okresie powojennym „gospodarcza metoda w prawie” zaowocowała wypracowaniem przez doktrynę i orzecznictwo niemieckie koncepcji przebicia (Durchgriff), inaczej nazywanej koncepcją pominięcia osobowości prawnej (Missachtung). Te plastyczne określenia dość dobrze oddają istotę tej koncepcji. Sprowadzają się one bowiem, podobnie jak w judykaturze amerykańskiej, do pominięcia przez sądy w niektórych przypadkach zasady odrębnej podmiotowości prawnej spółki zależnej (Trennungsprinzip) w stosunku do podmiotowości dominującej spółki. Spółka ta jest traktowana jakby była jedynie oddziałem spółki dominującej, a jej majątek – jakby należał do spółki dominującej. Innymi słowy, sąd niejako przebija się przez podmiotowość spółki zależnej. Spółka ta jest bowiem tylko formą, za pomocą której spółka dominująca czy inny większościowy wspólnik realizuje zamierzone cele[18]. Koncepcja przebicia znajduje odzwierciedlenie w prawie holdingowym na terenie Niemiec nie tylko w orzecznictwie sądowym, ale również w treści przepisów. Dlatego też mówi się tam o ustawowym i o sądowym przebiciu. Najbardziej istotnym przykładem ustawowego przebicia (geordneter Durchgriff) jest niemieckie prawo koncernowe. Ustawodawca niemiecki wyraźnie zrównuje w niektórych przypadkach spółkę dominującą i spółki zależne. Na podstawie tych przepisów można wyróżnić tzw. koncern umowny i koncern faktyczny. Konstrukcja niemieckiego koncernu umownego ma charakter prekursorski i unikatowy na skalę całej UE.


Przedstawione pokrótce amerykańskie i niemieckie koncepcje osobowości prawnej, rozwijane zwłaszcza w obrębie prawa koncernowego, wywarły także wpływ na orzecznictwo najwyższego sądu unijnego, jakim jest Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wcześniej Europejski Trybunał Sprawiedliwości, ETS) w Luksemburgu[19], a także na doktrynę i orzecznictwo innych państw. Trybunał niejednokrotnie już w swych orzeczeniach poświęconych spółkom wypowiadał się w duchu ekonomicznej analizy prawa czy – mówiąc inaczej – gospodarczej i socjologicznej metody w prawie. Konsekwencją takiej postawy było traktowanie spółek działających w ramach koncernu (holdingu) jak jednego organizmu gospodarczego[20]. Dla przykładu w jednym z orzeczeń z zakresu prawa antymonopolowego ETS orzekł, że spółka dominująca i spółki zależne są jednym przedsiębiorstwem (undertaking)[21]. W sprawie tej rzecznik generalny podkreślił w swym wystąpieniu, że „ślepe stosowanie zasady podmiotowej odrębności spółek kapitałowych tworzących holding powoduje rozejście się prawa z rzeczywistością”[22]. Jak wiadomo, orzecznictwo ETS ma doniosłe znaczenie dla kształtowania się prawa unijnego, jest to bowiem jeden z czynników prawotworzących, obok stanowienia aktów normatywnych[23]. Dlatego też orzeczenia te, dotyczące różnych przejawów funkcjonowania spółek komunalnych, a także ich relacji z jednostkami samorządu terytorialnego, mają bezpośredni wpływ na stosowanie prawa w Polsce. Już teraz należy zauważyć, że takie niezwykle ważne orzeczenia dla rozpatrywanej materii spółek komunalnych w przeszłości zapadły.


W Polsce nadal dominuje formalistyczne podejście do fenomenu osoby prawnej. Jest to wynikiem działania wielu czynników. Jednym z nich był trwający przez cały okres PRL regres badań prawniczych poświęconych procesom występującym w gospodarce rynkowej. W ostatnich kilkunastu latach jednak również w Polsce fenomen osoby prawnej, a w szczególności spółki jako upodmiotowionego narzędzia, jest przedmiotem ożywionej dyskusji naukowej, która zaowocowała już wieloma publikacjami. Nadal jednak w polskim orzecznictwie sądowym dominuje formalizm w ujęciu istoty spółki i jej relacji ze wspólnikami.


2. Spółka komunalna a inne samorządowe jednostki organizacyjne

Okazuje się więc, że traktowanie przez polskiego ustawodawcę spółki komunalnej jako jednej z kilku form wykonywania przez jednostkę samorządu terytorialnego nałożonych na nią zadań może być metodologicznie płodne. Dzięki takiemu podejściu nie tracimy z pola widzenia dwoistości natury osoby prawnej, tj. podmiotu, ale i narzędzia w rękach założyciela czy dominującego wspólnika. W polskiej nauce prawa poświęconej osobowości prawnej praktycznie do ostatniej dekady dominowało zbyt jednostronne ujęcie tego zjawiska. Rozpatrywano osobę prawną jako podmiot, zapominając niejako, że jest ona również narzędziem służącym do realizacji celów wyznaczonych przez założyciela czy głównego wspólnika. W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że nawet w przypadku jednostek samorządu terytorialnego będących korporacjami terytorialnymi, zwłaszcza gmin, w odniesieniu do których w doktrynie prawa administracyjnego mówi się, że są one wspólnotami lokalnymi mającymi własne interesy, a niekiedy że posiadają one nawet „przyrodzone prawa” na wzór człowieka, dominuje jednak współcześnie tzw. teoria pozytywistyczna, zgodnie z którą podmiotowość jednostce samorządu terytorialnego jest nadana przez prawo pozytywne i przez to prawo wyznaczona[24].

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>

@page_break@

Dlatego też jednostronne rozpatrywanie zjawiska osoby prawnej, tzn. wyłącznie jako podmiotu, bez brania pod uwagę, że jest ona również narzędziem służącym do realizacji celów jej założycieli, stanowi poważny błąd metodologiczny. Na przykładzie osoby prawnej, jaką jest spółka komunalna, prawdziwość powyższego twierdzenia jawi się ze szczególną mocą.


Siłą rzeczy więc byt spółki komunalnej, jej natura prawna w wielu aspektach są od początku do końca zdeterminowane specyficzną naturą prawną jednostki samorządu terytorialnego, która ją utworzyła, gdyż spółka ta jest narzędziem w rękach tej jednostki. W związku z tym warto zauważyć, że spółki komunalne w przeciwieństwie do samych jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, jednostek budżetowych oraz zakładów budżetowych nie są zaliczane do jednostek sektora finansów publicznych. Artykuł 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych[25] wyraźnie stanowi, że spółki prawa handlowego, nawet te ze 100% udziałem jednostek samorządu terytorialnego, do tej grupy się nie zaliczają. Nie znaczy to jednak, że spółki komunalne w nauce i orzecznictwie nie są zaliczane do grupy podmiotów sektora publicznego.

Ze względu na utworzenie ich przez jednostki samorządu terytorialnego i posiadanie w nich przez te jednostki 100% udziałów (zdaniem niektórych prawników wystarczający jest pakiet kontrolny udziałów; jest to przedmiotem sporów), a także ze względu na cel ich utworzenia, tj. realizację interesu publicznego, spółki te są zaliczane do podmiotów sektora publicznego[26].
Wbrew więc powierzchownym sądom natura prawna spółki komunalnej wcale nie odbiega znacznie od natury takich jednostek organizacyjnych jak zakład budżetowy czy związek międzygminny. Z treści art. 9 u.s.g. wyraźnie wynika, że w celu wykonywania zadań gmina może przyjąć jedno z dwóch rozwiązań organizacyjnych: albo utworzy jednostkę organizacyjną, która te zadania niejako w imieniu gminy będzie wykonywać, albo zawrze umowę z osobą trzecią, której powierzy w ten sposób wykonywanie swych zadań. Rozwinięciem art. 9 u.s.g. jest ustawa o gospodarce komunalnej. Artykuł 2 i art. 3 u.g.k. ponownie roztaczają przed jednostką samorządu terytorialnego taką właśnie alternatywę, z tym że w art. 2 ustawodawca wyjaśnia, że owymi jednostkami organizacyjnymi są zakłady budżetowe i spółki prawa handlowego. Tak więc samorządowy zakład budżetowy i spółka komunalna są własnymi jednostkami organizacyjnymi tworzonymi przez gminy, powiaty czy województwa w celu wykonywania swych ustawowych zadań. Aczkolwiek w nauce prawa i prawie europejskim podkreśla się, że wszystkie przewidziane w art. 2 i 3 u.g.k. rozwiązania organizacyjne są równouprawnione (zasada neutralności w zakresie prawa własności) i nieuzasadnione jest w świetle prawa przyznanie prymatu wykonywaniu zadań poprzez własne jednostki organizacyjne, tym niemniej ustawodawca wyraźnie przeciwstawia niejako te dwa organizacyjne rozwiązania: wykonywanie zadań poprzez zakład budżetowy lub spółkę komunalną z jednej strony oraz umowne powierzenie zadań zewnętrznemu podmiotowi z drugiej.


W konsekwencji natury prawne samorządowego zakładu budżetowego i spółki komunalnej siłą rzeczy muszą być pod wieloma względami zbliżone. Obie jednostki są przede wszystkim narzędziami w rękach gminy (powiatu, województwa), w dodatku takimi, z których można korzystać niemal zamiennie. Niekiedy używa się określenia „operatorzy wewnętrzni” na oznaczenie zakładu budżetowego i spółki komunalnej, którym z kolei przeciwstawia się „operatorów zewnętrznych”, czyli osoby trzecie, z którymi jednostka samorządu terytorialnego może zawrzeć umowę o wykonywanie zadań publicznych. Jeszcze bardziej chyba znamienne jest porównywanie niekiedy spółki komunalnej do innej jednostki sektora finansów publicznych, jaką jest związek międzygminny uregulowany w art. 64–73a u.s.g. Zauważa się, że gmina bądź gminy mogą wykonywać swe zadania za pośrednictwem własnej spółki lub związku międzygminnego. Przy czym podkreśla się, nawet w oficjalnych dokumentach Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, że w zakresie skutków powierzenia zadań nie ma znaczących różnic pomiędzy ich delegowaniem na spółkę komunalną czy związek międzygminnym. W obu sytuacjach bowiem rezultat, jak się zauważa, jest ten sam – gmina nie wykonuje danego zadania własnego bezpośrednio, lecz poprzez inny podmiot[27]. Można nawet zaryzykować twierdzenie, że związek międzygminny też jest szczególnym rodzajem spółki. Pewnym paradoksem jest, że w przypadku owego związku mówienie o spółce może się okazać bardziej sensowne niż w przypadku większości spółek komunalnych. Jak zostało bowiem poprzednio zauważone, wyraźna większość wszystkich spółek z udziałem gminy to spółki jednoosobowe, natomiast w skład związku międzygminnego, jak sama nazwa wskazuje, wchodzi kilka jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji w przypadku związku występuje tzw. animus societatis, czego nie można powiedzieć o większości spółek komunalnych.


Pokrewna natura prawna spółki komunalnej i samorządowego zakładu budżetowego przejawia się m.in. w treści przepisów regulujących tryb tzw. przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę. Chodzi tutaj o art. 22 i art. 23 u.g.k. w zw. z art. 16 u.f.p. Już samo sformułowanie użyte przez ustawodawcę w treści wskazanych przepisów: „przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę” jest wielce charakterystyczne. W sposób oczywisty nasuwają się tutaj skojarzenia z procedurą przekształcania spółek uregulowaną w kodeksie spółek handlowych. Tamta procedura opiera się na zasadzie kontynuacji. Sprowadza się ona do uznania, że w wyniku przekształcenia jednej spółki w inną nie zmienia się byt prawny. W dalszym ciągu mamy do czynienia z tym samym podmiotem (spółką), a tylko zmienia się jego typ, np. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością przeistacza się w spółkę akcyjną. W konsekwencji spółka po przekształceniu zachowuje wszystkie prawa zarówno publiczno-, jak i prywatnoprawne, a także nadal ciążą na niej te same zobowiązania. Jest jasne, że nie możemy mieć do czynienia z klasyczną zasadą kontynuacji w przypadku przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę komunalną, gdyż zakład budżetowy podmiotem prawa w przeciwieństwie do spółki nie jest.

Występuje więc tutaj podobna sytuacja do przekształcania spółki cywilnej w inną spółkę. Tym niemniej ustawodawca we wskazanych przepisach ustawy o gospodarce komunalnej i ustawie o finansach publicznych starał się, by owa procedura przekształceniowa zakładu budżetowego w spółkę przebiegała w sposób jak najbardziej płynny, podobnie jak stara się o ową płynność w przypadku przekształcenia spółki cywilnej w inną spółkę. Dlatego też postanowił, że składniki mienia samorządowego zakładu budżetowego przekształconego w spółkę stają się majątkiem spółki (art. 23 ust. 1 u.g.k.) oraz że spółka powstała w wyniku przekształcenia wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością samorządowego zakładu budżetowego (art. 23 ust. 3 u.g.k.). Przy redakcji tych przepisów ustawodawca ewidentnie wzorował się więc na rozwiązaniach występujących przy przekształcaniu spółek, uznając najwidoczniej, że natury prawne samorządowego zakładu budżetowego i spółki komunalnej pod pewnymi względami są zbliżone, a przynajmniej nie odbiegają od siebie tak dalece, by owo stosunkowo płynne przekształcenie jednej jednostki organizacyjnej w drugą nie mogło nastąpić[28].


3. Spółka komunalna a zagadnienie prywatyzacji zadań publicznych w gminach

Powyższe uwagi prowadzą do zakwestionowania wypowiadanego niejednokrotnie w sposób stanowczy twierdzenia, jakoby utworzenie spółki przez jednostkę samorządu terytorialnego prowadziło w prostej linii do skomercjalizowania określonego wycinka działalności tej jednostki, a w konsekwencji poddania tej aktywności regułom gospodarki rynkowej. Niekiedy przy tej okazji mówi się o jednym z przykładów prywatyzacji zadań publicznych[29]. Twierdzenie to jest bardzo powierzchowne i nieuwzględniające wszystkich aspektów prawnych wiążących się z funkcjonowaniem takiej spółki. W gruncie rzeczy nadal pozostaje ona podmiotem sektora publicznego, a jej natura prawa jest funkcją natury prawnej jednostki samorządu terytorialnego. To powierzchowne ujęcie istoty spółki komunalnej jest kolejnym błędem metodologicznym popełnianym niejednokrotnie przy rozpatrywaniu istoty tej jednostki organizacyjnej. Pokłosiem tego błędu są niejednokrotnie żywione, a nieuzasadnione oczekiwania aktywistów samorządowych w odniesieniu do spółek komunalnych. Zdarzają się np. przypadki negatywnej oceny członków zarządu spółki komunalnej ferowane przez radnych niemających wystarczająco rozwiniętej świadomości prawnej rozczarowanych wynikami finansowymi takiej spółki. Sądzili oni, że przekształcenie gminnego zakładu budżetowego w spółkę będzie oznaczać uwolnienie określonego sektora działalności gminy z wszelkich ustawowych ograniczeń i całkowite poddanie tej działalności regułom wolnej konkurencji. W konsekwencji bywa, że brak wyraźnej poprawy szeroko pojętej efektywności gospodarki komunalnej, mimo przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę, jest tłumaczony wyłącznie brakiem kompetencji menedżerskich władz spółki komunalnej. Wynikiem tego rodzaju naiwnych oczekiwań było pojawienie się w latach 90. XX w. zjawiska, które można nazwać modą na spółki komunalne. Wielokrotnie decyzja o utworzeniu takiej spółki nie była rezultatem gruntownej analizy porównawczej poszczególnych form wykonywania zadań przez gminę, lecz właśnie owej mody[30]. Tego rodzaju błędne myślenie, niekiedy przynajmniej, bywa w praktyce bardziej niebezpieczne, niż się na pierwszy rzut oka wydaje. Zdarzają się bowiem przypadki, że członkowie zarządu spółki, chcąc sprostać tym nieuzasadnionym w świetle prawa oczekiwaniom, balansują na granicy prawa, a nawet ją przekraczają.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>

@page_break@


Natomiast sama nazwa „spółka komunalna” albo – mówiąc szerzej – „spółka prawa handlowego gminy (powiatu, województwa)” jest do pewnego stopnia swoistym przekłamaniem prawnym. Już wcześniej w niniejszym artykule zwróciłem uwagę, że co najwyżej można tutaj mówić o atypowej spółce. Tak naprawdę na przykładzie spółki komunalnej mamy do czynienia ze swego rodzaju przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, którego istota i funkcjonowanie zostały w sposób niedoskonały uregulowane przez polskiego ustawodawcę. Zamiast bowiem stworzyć spójną i dostosowaną do wymogów współczesności instytucję przedsiębiorstwa komunalnego użyteczności publicznej, ustawodawca odwołał się do przepisów kodeksu spółek handlowych o spółce[31]. Co prawda z przepisów prawnych wyłania się obraz jednostki organizacyjnej stanowiącej ogniwo pośrednie pomiędzy zakładem budżetowym a spółką prawa handlowego, bezsprzecznie byłoby jednak lepiej, gdyby ustawodawca zadał sobie trud i wprowadził spójną kompleksową regulację tej jednostki organizacyjnej, niż zastosował generalne odwołanie do kodeksu spółek handlowych poprzez nazwanie tej konstrukcji spółką. Aczkolwiek na podstawie przepisów prawa można rekonstruować złożoną i hybrydalną istotę tej jednostki organizacyjnej, to jednak samo określenie „spółka” rodzi często nieuzasadnione skojarzenia i wręcz utopijne oczekiwania. Tym bardziej że twierdzenie o poddaniu gospodarki komunalnej regułom gospodarki rynkowej na skutek utworzenia spółki jest kolejnym nieporozumieniem. W sferze, w jakiej te spółki są aktywne, najczęściej w ogóle nie ma miejsca na działanie normalnych mechanizmów rynkowych. Wystarczy tylko przypomnieć, że spółki komunalne bardzo często funkcjonują w ramach tzw. monopoli naturalnych, w dodatku cele, jakie zostały im wyznaczone, muszą być realizowane niezależnie od wyniku finansowego, jaki ta realizacja przyniesie. Chodzi tu bowiem o wykonywanie ustawowych zadań jednostek samorządu terytorialnego[32].

Spółka komunalna nosi w sobie oczywiście potencjał stania się podmiotem na wskroś komercyjnym i poddanym regułom gospodarki rynkowej. Może się to stać poprzez jego prywatyzację, tzn. zbycie przez jednostkę samorządu terytorialnego wszystkich udziałów (akcji) w tej spółce podmiotom prywatnym. Może się to odbyć nawet w trybie publicznego obrotu papierami wartościowymi.


4. Podsumowanie

Niniejszy artykuł dowodzi, że stricte formalistyczne ujęcie relacji występujących pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego i spółką komunalną nie oddaje wiernie całej istoty i wieloaspektowości tych stosunków. Dlatego też dokonując analizy natury prawnej spółki komunalnej, należy z jednej strony korzystać z dorobku nauk prawnych o holdingach (zgrupowaniach spółek), z drugiej zaś nie można zapominać o wypracowanych w prawie konstytucyjnym i administracyjnym teoriach dotyczących roli samorządu terytorialnego i jego funkcji we współczesnym społeczeństwie i państwie. Jak zostało wyżej wskazane, niejednokrotnie uzasadnione jest przyjęcie rozwiązania jakby spółka komunalna nie była odrębnym podmiotem prawa, lecz stanowiła jedynie część struktury organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego.

To szersze ujęcie natury prawnej spółki komunalnej, daleko wykraczające poza formalizm prawny, powinno przejawiać się m.in. na płaszczyźnie stosowania prawa obowiązującego. Stefan Buczkowski, prekursor na gruncie polskim tzw. gospodarczo-ekonomicznej metody w prawie, uważał, że jej stosowanie w niektórych działach prawa jest szczególnie pożądane. Do tych działów zaliczał prawo karne i podatkowe, argumentując, że zwłaszcza w tych gałęziach nie można poprzestać jedynie na czysto formalno-dogmatycznej metodzie analizy prawniczej[33]. Wydaje się, że do tych dwóch działów (gałęzi) z powodzeniem można dołączyć również prawo samorządu terytorialnego. Prawnicy zajmujący się naukowo tą dziedziną nie powinni zapominać, że ich zadaniem jest wypracowywanie rozwiązań prawnych umożliwiających jak najefektywniejsze zaspokajanie przez jednostki samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb ludności, natomiast kreślenie jakichś konstrukcji normatywnych nigdy nie powinno być celem samym w sobie. Dlatego też wyodrębniony dział nauki prawa zajmujący się samorządem terytorialnym nie może się zasklepiać w kręgu rozważań czysto formalnych i opierać wyłącznie na metodzie dogmatycznej. Postulaty ekonomicznej analizy prawa powinny być tutaj bardzo inspirujące. Dzięki odpowiedniemu stosowaniu prawa można bowiem przeciwdziałać niekorzystnym zjawiskom, bez konieczności zmiany prawa obowiązującego. Dla przykładu utworzenie spółki komunalnej nie musi oznaczać całkowitego pozbawienia rady gminy i jej organu, jakim jest komisja rewizyjna, prawa kontroli nad danym wycinkiem gospodarki komunalnej. Taką kontrolę przynajmniej w sposób pośredni można nadal sprawować, kontrolując wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie, w jakim wykonuje on uprawnienia właścicielskie względem spółki z ramienia jedynego wspólnika, czyli gminy. Kontrola poczynań wójta w tym zakresie nie może budzić sprzeciwu, jeżeli uzmysłowimy sobie, że spółka komunalna, podobnie jak stationes municipii, np. zakłady budżetowe, jest przede wszystkim instrumentem w rękach jednostki samorządu terytorialnego służącym do wykonywania jej zadań publicznych.


Specyficzny charakter spółki komunalnej wywiera bezpośredni wpływ na sposoby rozwiązywania bardziej szczegółowych problemów prawnych, takich jak kwestia odpowiedzialności gmin za skutki działań podejmowanych przez spółki komunalne, precyzyjne ustalenie dopuszczalnych granic aktywności tych podmiotów, możliwe tryby powierzania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego swym spółkom komunalnym czy też sposoby i zasady finansowania spółek komunalnych. Są to już jednak zagadnienia wymagające odrębnych opracowań.


Przypisy:
[1] Ustawa z 15.09.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), dalej: k.s.h.
[2] Ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).
[3] Na temat możliwości występowania gminy jako wspólnika spółki jawnej zob.: W. Gonet, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz. Wzory umów i regulaminów, Warszawa 2010, komentarz do art. 10; K. Bandarzewski, Komentarz do art. 9 ustawy o samorządzie gminnym, w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010. Wątpliwość co do istnienia takiej możliwości dotyczy tylko gminy, gdyż w przypadku województw możliwość tworzenia spółek komunalnych została expressis verbis ograniczona do spółek kapitałowych [art. 13 ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)], natomiast w przypadku powiatów, które mogą prowadzić gospodarkę komunalną jedynie w zakresie tzw. użyteczności publicznej zakaz tworzenia spółek jawnych można wywieść z treści przepisów o gospodarce komunalnej [zob. art. 9 i 10 ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.), dalej: u.g.k.].
[4] Ustawa z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 ze zm.).
[5] W orzecznictwie sądowym przeważa stanowisko, że komunalną osobą prawną jest spółka, w której wszystkie udziały (akcje) należą do jednostki samorządu terytorialnego. Zob. wyrok SN z 10.01.1992 r. (III CZP 140/91), OSN 1992/6, poz. 109. Można jednak natrafić na wyroki, w których sądy uznały za wystarczające posiadanie przez jednostkę samorządu terytorialnego pozycji dominującej w takiej spółce. Zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29.06.2007 r. (II SA/Go 243/07), Lex Polonica nr 2227809. Także w doktrynie poglądy w tej kwestii nie są do końca jednolite, zob. J. Jagoda, Samorządowe osoby prawne, „Samorząd Terytorialny” 2011/1–2, s. 8–9; S. Płażek, Komentarz do art. 24a u.s.g., w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa...
[6] Zob. S. Włodyka, Kodeksowe spółki atypowe, Warszawa 2004, s. 9–10.
[7] Na temat komunalnego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej zob. S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa 1994, s. 37, 64 i n.
[8] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g.
[9] Ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.).
[10] Zob. uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z 10.03.2010 r. (II SA/Po 879/09), Lex Polonica nr 2272805.
[11] Zob. R.A. Posner, Economic analysis of law, Boston 1972. Na temat tego nurtu myślowego w polskiej literaturze pisał T. Targosz, Nadużycie osobowości prawnej, Kraków 2004, s. 73 i n.
[12] Zob. R. Szczepaniak, Nadużycie prawa do posługiwania się formą osoby prawnej, Toruń 2009, s. 123.
[13] R. Szczepaniak, Nadużycie prawa..., s. 66.
[14] R. Szczepaniak, Nadużycie prawa..., s. 20, 116.
[15] Zob. S. Buczkowski, Ograniczona odpowiedzialność przedsiębiorcy, Warszawa 1937, s. 144 i n., i podana tam przedwojenna niemiecka literatura oraz orzecznictwo.
[16] Zob. R. Szczepaniak, Nadużycie prawa..., s. 88 i n.
[17] R. Szczepaniak, Nadużycie prawa..., s. 88 i n.
[18] Zob. R. Serick, Rechtsform und Realität juristischer Personen, Berlin 1955, s. 34 i n.
[19] Od 1.12.2009 r., czyli od wejścia w życie Traktatu z Lizbony, sąd ten występuje też pod nazwą Generalny Sąd Unii Europejskiej.
[20] Zob. na ten temat R. Szczepaniak, Charakter prawny holdingu. Glosa do orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 29 października 2009 r. w sprawie Skatteverket v AB SKF, „Prawo Spółek” 2010/4, s. 55 i n.
[21] Zob.: wyrok ETS z 31.10.1974 r., w sprawie Centrafarm v. Sterling Drug, 15/74, ECR 1974, s. 1147; wyrok ETS z 6.03.1974 r., w sprawie Instituto Chemioterapico SpA and Commercial Solvents Corporation v. The Commission, 6/73 i 7/73, ECR 1974, s. 223; S. Sołtysiński, Grupowanie spółek. Zarys problematyki prawa holdingowego, w: A. Koch, J. Napierała (red.), Prawo handlowe. Spółki handlowe, umowy gospodarcze, Kraków 2002, s. 157; R. Szczepaniak, Nadużycie prawa..., s. 137–142.
[22] R. Szczepaniak, Nadużycie prawa..., s. 137–142.
[23] ETS, przywołując swoje wcześniejsze orzeczenia, posługuje się znamiennym sformułowaniem „the Court's case-law”, zob. np. teza 31 uzasadnienia orzeczenia ETS w sprawie Skattenverket v. AB SKF, C-29/08, www.eur-lex.europeen.
[24] M. Szewczyk, Podmiotowość prawna gminy, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1993/3, s. 36–37.
[25] Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: u.f.p.
[26] Zob. wyrok WSA w Warszawie z 10.11.2005 r. (III SA/WA 2445/05), Lex Polonica nr 1253689.
[27] Najczęściej zadawane pytania dotyczące Wytycznych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w zakresie reguł dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązki świadczenia usług publicznych w ramach zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego w gospodarce odpadami. Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko. Regionalne Programy Operacyjne, Warszawa 2010, rozdział 1 „Formy organizacyjno-prawne realizacji zadań własnych gmin”, pkt 1.7 „Powierzanie realizacji zadań własnych gmin związkom międzygminnym”.
[28] W wyroku z 19.07.2012 r. (II FSK 2650/10) NSA orzekł: „Pojęcie przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością na skutek likwidacji tego zakładu, o którym mowa w art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 3 u.g.k. w zw. z art. 93b ordynacji podatkowej, nie oznacza likwidacji przedmiotowej i podmiotowej tego podmiotu, lecz tylko zmianę formy organizacyjno-prawnej prowadzenia działalności gospodarczej”.
[29] Zob. S. Biernat, Prywatyzacja zadań..., s. 69.
[30] S. Biernat, Prywatyzacja zadań..., s. 107.
[31] Negatywnie na temat formy spółki w gospodarce komunalnej wypowiadał się S. Biernat i cytowani przez niego autorzy, S. Biernat, Prywatyzacja zadań..., s. 107.
[32] K. Bobińska, Zagrożenie monopolem komunalnym, „Wspólnota” 1992/23 i 1992/24; S. Biernat, Prywatyzacja zadań.... s. 68.
[33] Zob. S. Buczkowski, Ograniczona..., s. 153.