W przeciwieństwie do krajów starej Unii Europejskiej problematyka rewitalizacji, a jeszcze bardziej jej efektów, wzbudza małe zainteresowanie w praktyce i polityce rozwoju miast w Polsce.

Miasta (w liczbie – 113), które wykorzystały w latach 2004–2008 środki Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego na rewitalizację, osiągnęły znaczne efekty materialne i efekty mnożnikowe. Wystąpiły jednak liczne słabości w programowaniu rewitalizacji, a zwłaszcza jej efektów. Autor artykułu dokonuje ich analizy i wysuwa wnioski na przyszłość.

1. Efekty i efektywności rewitalizacji w dokumentach ZPORR [1]

Rewitalizacja obszarów zdegradowanych była jednym z wielu przedsięwzięć realizowanych w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR). Dla utrzymania wewnętrznej spójności ZPORR przyjęto wspólną metodę oceny działań w całym programie i w jego poszczególnych komponentach. Sformułowano cele dla całego ZPORR, a następnie dokonano ich dezagregacji na cele niższego rzędu, realizowane w składowych częściach Programu. Ocenę efektów realizacji celów ujęto w systemie wdrażania Programu.

Ocena skuteczności podejmowanych działań jest w programach unijnych zabiegiem koniecznym, stosowanym na podstawie rozporządzenia 1260/1999/WE z 21.06.1999 r. (art. 41–43) dotyczącego funduszy strukturalnych. Dla polskiej administracji publicznej jest to wymaganie nowe. Dlatego metodę oceny przedsięwzięć przyjętą w ZPORR traktowano jako „wzmocnienie zaplecza polskiej administracji do przeprowadzania ocen”. W dokumencie ZPORR zapowiadano nawet „stworzenie wyspecjalizowanej Krajowej Jednostki Ocen w Ministerstwie Gospodarki i Pracy jako centralnego elementu wzmocnienia zaplecza do przeprowadzania oceny w Polsce”[2]. Znajduje się ona obecnie w strukturach Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (MRR). Niestosowaną dotąd przez polską administrację metodykę oceny działań, wymagającą – jeśliby miała być adekwatna do polskich warunków – dostosowań i adaptacji, trzeba było użyć również w Działaniu 3.3 „Zdegradowane obszary miejskie, poprzemysłowe i powojskowe”. Na polu rewitalizacji szczególnie trudnym zabiegiem było ocenianie efektów. Nieznaną sobie dotąd metodykę ewaluacji administracja miała zastosować do dziedziny działań dotychczas w Polsce niepraktykowanych.

Logiczne związki pomiędzy celami i efektami (wynikami), których nie można opisać bez ich oceny, były często podkreślane w dokumentach ZPORR. Zwrócono również uwagę na konieczność logicznych więzi pomiędzy celami, efektami (wynikami) a wskaźnikami efektów. Kluczowe w tym rozdziale pojęcie „efektu/ów” i „efektywności” rozumiemy następująco: „Efekt to skutek, wynik, rezultat czegoś”, „efektywny to wywołujący skutek, sprawny, rzeczywisty, istotny”[3]. Abstrahujemy tu od efektywności ekonomicznej, która określa stosunek osiągniętego wyniku do nakładów poniesionych na jego osiągnięcie. Nie da się jeszcze przeprowadzić pełnej oceny efektywności ekonomicznej podjętych w wyniku wsparcia UE działań rewitalizacyjnych w latach 2004–2006. Aby to zrobić, należałoby znacznie usprawnić stosowanie metodyki ocen w administracji i zyskać dużo więcej doświadczeń w dziedzinie rewitalizacji, niż ma to miejsce u nas dzisiaj.

Relacje pomiędzy celami i osiąganymi efektami działań (opisywanymi przy użyciu ocen i wskaźników) w ZPORR zostały ujęte na trzech poziomach. Na poziomie najwyższym wyniki realizacji celów ogólnych (globalnych) określono jako efekt długoterminowy, który nazwano „oddziaływaniami”. Na poziomie pośrednim efektem realizowanych celów operacyjnych są „rezultaty”. Na poziomie najniższym efektem realizacji celów szczegółowych są „produkty”
– konkretne dobra i usługi. Schemat założonych w ZPORR relacji pomiędzy celami i efektami pokazuje poniższy rysunek.

Rozróżnienie pomiędzy „produktami”, „rezultatami” i „oddziaływaniami” pełniło kluczową funkcję w metodyce badania efektów systemu wdrażania ZPORR. Dlatego trzeba określić te kategorie nie tylko poprzez odniesienie ich do celów realizowanych w ZPORR. „Produkty” rozumiano także jako bezpośrednie skutki poniesionych w ZPORR nakładów (np. kilometry zbudowanych dróg). Konsekwencją pojawiania się produktów są określone „rezultaty”, będące natychmiastowymi efektami przedsięwzięć dla beneficjantów (np. skrócony czas podróży dzięki rozbudowanej drodze). Zmiana stanu obecnego, spowodowana realizacją projektu (np. projektu rewitalizacyjnego), powoduje wiele „oddziaływań” na grupę społeczną szerszą niż grupa docelowa. Oddziaływania te w bardziej długoterminowej perspektywie (3–5 lat w przypadku projektów infrastrukturalnych współfinansowanych z EFRR; 6–18 miesięcy w przypadku projektów współfinansowanych z EFS) powinny przyczynić się do poprawy warunków społecznoekonomicznych zarówno szerszych zbiorowości, jak i bezpośrednich beneficjantów.

Przedsięwzięcia realizowane w ZPORR podzielono na:

  • projekty (przedsięwzięcia realizowane bezpośrednio przez beneficjantów, wsparte środkami UE),
  • działania (grupy projektów realizujących ten sam cel, działania stanowiły część priorytetu),
  • priorytety (grupy „działań” realizujące jeden z celów Podstaw Wsparcia Wspólnoty, czyli jeden z celów pomocy UE, na którego realizację wydziela się środki z Funduszy unijnych),
  • program (tutaj ZPORR).

Każdemu z wymienionych wyżej typów przedsięwzięć przypisano w ZPORR odpowiednią metodykę opisu i mierzenia efektów tego przedsięwzięcia. Również do pomiaru i oceny efektów podzielonych na „produkty”, „rezultaty” i „oddziaływania” używano w ZPORR ściśle określonych procedur. Użyte w ZPORR metody określania efektów przedsięwzięć można podzielić na ewaluację (oceny) i monitoring. „Monitoring dotyczył przede wszystkim produktów (i nakładów), podczas gdy ewaluacja dodatkowo odnosi się do efektów długotrwałych, czyli oddziaływania”[4]. „Ocena udziela odpowiedzi na pytanie o celowość/trafność i wartość dodaną interwencji – przeprowadzanej lub zakończonej”,
„(...) ocena bada sam program i jego efekty”[5].

Omawiając formy interwencji funduszy strukturalnych w Polsce w latach 2004–2006, Tomasz Dziurbejko podziela pogląd, że „(...) należy ewaluację oddzielić od monitoringu programu. Monitoring bada osiągnięcia wyników programów, rozumianych jako dobra i usługi, dostarczane wybranym beneficjantom. Jest to proces ciągły, trwający przez cały czas realizacji programu w celu wprowadzania natychmiastowych zmian w przypadku jakichkolwiek odstępstw od celów operacyjnych. Natomiast ewaluacja przeprowadzona jest w pewnych określonych momentach cyklu życia programu (na początku – ocena ex ante, następnie ocena w połowie programu i po jego zakończeniu -ocena ex post) i ma charakter bardziej głęboki”[6].

System monitorowania (monitoring) był w ZPORR bardzo rozbudowany, dokładnie opisany i silnie sformalizowany. W porównaniu z nim używanie ocen (ewaluacja) zostało zarysowane w dokumentach ZPORR tylko ogólnie i nie poświęcono mu tyle miejsca co monitorowaniu. Monitorowanie polegało na określaniu postępu realizacji przedsięwzięć poprzez rozbudowany system wskaźników ściśle określonych w dokumentach ZPORR. W ZPORR wyróżniono monitoring finansowy i rzeczowy. Monitorowaniu podlegała w ZPORR realizacja wszystkich wymienionych wyżej przedsięwzięć. Ocena (ewaluacja) odnosiła się raczej do Programu (jego efektów) i do efektów długotrwałych (oddziaływań).

Podstawowym narzędziem monitoringu były – jak powiedziano wyżej – wskaźniki. „Wskaźniki określone w ZPORR i uszczegółowione na poziomie «działań» w dokumencie Uzupełnienie Programu ZPORR służyły mierzeniu postępu realizacji priorytetów, działań i projektów oraz określeniu ich efektywności w ujęciu rzeczowym i finansowym”[7]. Kryteria wyboru wskaźników musiały uwzględniać zalecenia KE (poprawność, dostępność, mierzalność, porównywalność)[8].

Aby spełnić te unijne kryteria poprawności wskaźników (przede wszystkim kryterium dostępności i porównywalności wskaźników), używanie wskaźników zostało w ZPORR sformalizowane. Wskaźniki używane do oszacowania wyników projektów beneficjent (realizator projektu) wybierał z elektronicznej listy standardowych wskaźników (z elektronicznego Generatora Wniosków). Każdemu wskaźnikowi na tej liście był przypisany kod, dokładna nazwa standardowego wskaźnika, źródło danych do pomiaru wskaźnika oraz jednostka miary wskaźnika. Lista wskaźników wskazujących efekty projektów realizowanych w ZPORR została opublikowana w sierpniu 2004 r., a potem kilkakrotnie uzupełniana. Przewidziano sytuację, gdy efekty jakiegoś projektu realizowanego w ZPORR nie dały się zmierzyć żadnym ze standardowych wskaźników z Generatora Wniosków (sytuacja bardzo prawdopodobna w wypadku projektów rewitalizacyjnych). Wtedy beneficjant (realizator projektu) mógł zgłosić stwierdzony brak (odpowiedniego wskaźnika) do Urzędu Marszałkowskiego wraz z uzasadnieniem potrzeby wprowadzenia nowego wskaźnika. Urząd Marszałkowski, po uznaniu trafności doboru nowego wskaźnika, zgłaszał go do Instytucji Zarządzającej ZPORR, która – jeśli uznała wskaźnik za trafny – wprowadzała go do Generatora Wniosków. Po tych zabiegach beneficjant musiał przeformułować wniosek, na podstawie którego zamierzał realizować swój projekt.

Monitoring z użyciem ściśle określonych wskaźników był stosowany w ZPORR również do określenia efektów przedsięwzięć poziomu Działań. Miały one ukazywać zintegrowany wpływ projektów realizowanych w ramach działań, także w ujęciu poszczególnych województw. Jako wskaźniki efektów działań wybrane zostały wskaźniki odnoszące się jedynie do najważniejszych, najbardziej reprezentatywnych typów projektów realizujących cele strategiczne. Używane do wskazania bezpośrednich efektów działań wskaźniki produktu pochodziły z agregacji wybranych produktów z poziomu projektów. Wskaźniki rezultatu były pochodną wskaźników produktu w ujęciu przekrojowym. Wskaźniki oddziaływania musiały być dostępne w aktualnych, publicznych źródłach danych statystycznych[9]. Przedsięwzięcia rewitalizacyjne wspierane środkami UE były realizowane w ZPORR jako projekty ujęte w ramy Działania 3.3 „Zdegradowane obszary miejskie, poprzemysłowe i powojskowe”.


2. Cele przedsięwzięć rewitalizacyjnych i metoda określania ich efektów według Uzupełnienia ZPORR

W dokumencie Uzupełnienie ZPORR w opisie Działania 3.3 „Zdegradowane obszary miejskie, poprzemysłowe i powojskowe” wskazano cele przedsięwzięć rewitalizacyjnych, a mianowicie: „ożywienie gospodarcze i społeczne, a także zwiększenie potencjału turystycznego i kulturalnego, w tym nadanie obiektom i terenom zdegradowanym nowych funkcji społecznogospodaczych poprzez:

  • rewitalizację i odnowę zdegradowanych obszarów miast i dzielnic mieszkaniowych w miastach,
  • rewitalizację obiektów i terenów poprzemysłowych przez zmianę dotychczasowych funkcji na gospodarcze, społeczne, edukacyjne, zdrowotne, rekreacyjne i turystyczne,
  • rewitalizację obiektów i terenów powojskowych przez zmianę z przeważającej dotychczas funkcji zabudowy powojskowej na usługową, gospodarczą, społeczną, edukacyjną, zdrowotną, rekreacyjną i turystyczną”.

Ponadto celem rewitalizacji było: „zachęcanie do rozwijania nowych form aktywności gospodarczej generujących miejsca pracy poprzez oferowanie infrastruktury do prowadzenia działalności dostosowanej do potrzeb nowych przedsiębiorstw, przy równoczesnej trosce o ochronę stanu środowiska naturalnego warunkującego zrównoważony rozwój gospodarczo-
-społeczny”. Cele przyjęte dla całego Działania 3.3 uszczegółowiono, osobno wyodrębniając cele rewitalizacji obszarów miejskich (Poddziałanie 3.3.1) i osobno cele rewitalizacji obszarów poprzemysłowych i powojskowych (Poddziałanie 3.3.2).

Rewitalizację zdegradowanych obszarów miejskich (szczególnie na obszarach zagrożonych lub dotkniętych patologią społeczną) należało przeprowadzić w celu:

  1. tworzenia w zdegradowanych dzielnicach warunków lokalowych i infrastrukturalnych dla rozwoju małej i średniej przedsiębiorczości, działalności kulturalnej i edukacyjnej, w tym mających za zadanie podniesienie kwalifikacji mieszkańców ww. terenów zagrożonych wykluczeniem społecznym. Priorytetowo traktowano projekty mające znaczenie dla rozwoju gospodarczego,
  2. porządkowania „starej tkanki” urbanistycznej poprzez odpowiednie zagospodarowanie pus-tych przestrzeni w harmonii z otoczeniem,
  3. renowacji zabudowy, budynków, w tym obiektów infrastruktury społecznej,
  4. renowacji budynków o wartości architektonicznej i znaczeniu historycznym znajdujących się na rewitalizowanym terenie oraz ich adaptacji na cele gospodarcze, społeczne i kulturalne,
  5. poprawy funkcjonalności struktury ruchu kołowego, ruchu pieszego i estetyki przestrzeni publicznych,
  6. przebudowy lub remontów publicznej infrastruktury związanej z rozwojem funkcji turystycznych, rekreacyjnych, kulturalnych i sportowych połączonych z działalnością gospodarczą,
  7. tworzenia stref bezpieczeństwa i zapobiegania przestępczości w zagrożonych patologiami społecznymi obszarach miast.


Za cel rewitalizacji zdegradowanych obszarów miejskich uznano także: „pobudzenie aktywności środowisk lokalnych i stymulowanie współpracy na rzecz rozwoju społeczno-gospodarczego oraz przeciwdziałanie zjawisku wykluczenia społecznego w zagrożonych patologiami społecznymi obszarach miast poprzez szybszy wzrost gospodarczy i wzrost zatrudnienia”[10]. Celem rewitalizacji obszarów poprzemysłowych i powojskowych była „zmiana dotychczasowych funkcji i adaptacja terenu oraz znajdujących się tam obiektów poprzemysłowych na inne cele. Podobnie celem rewitalizacji obszarów powojskowych była zmiana dotychczasowych funkcji i adaptacja terenu oraz znajdujących się tam obiektów na cele usługowe, gospodarcze, społeczne, edukacyjne, zdrowotne, rekreacyjne, kulturalne i turystyczne. Priorytetowo były traktowane projekty dostarczające funkcje gospodarcze. Istotne było połączenie obszarów poprzemysłowych i powojskowych znajdujących się na terenie miast w jeden organizm miejski poprzez odpowiednie zagospodarowanie znajdującego się tam terenu. W ramach tego Poddziałania szczególna uwaga została zwrócona na kwestie ochrony środowiska naturalnego, przyczyniające się do rekonwersji terenu poprzez tworzenie stref zieleni (w szczególności zalesianie), oraz rozbiórkę niepotrzebnych instalacji z terenów poprzemysłowych i powojskowych w celu nadania nowych funkcji społeczno-gospodarczych tym
terenom”[11].

Tak postawione cele (wśród których cele społeczne i gospodarcze stanowiły mniejszość) w Działaniu 3.3 ZPORR realizowane były prawie wyłącznie przez projekty o charakterze inwestycji technicznych i budowlanych (w Uzupełnieniu ZPORR zamieszczono listy obowiązujących takich właśnie inwestycji i tylko na nie można było otrzymać dofinansowanie ze środków unijnych). Efekty realizacji postawionych celów rewitalizacji na poziomie Działania 3.3, sumującym efekty poszczególnych projektów, monitorowano za pomocą wymienionych niżej wskaźników (którym przypisano docelowe, spodziewane wartości).

2.1. Wskaźniki monitorowania

Jeśli chodzi o efektywność składających się na Działanie 3.3 poszczególnych projektów, to cele realizacji projektów były oczywiście te same, co cele całego Działania 3.3. W określaniu efektów realizacji projektów założono w ZPORR, że na poziomie projektu liczą się tylko „produkty” i „rezultaty” i do nich właśnie odnosiły się wskaźniki efektów projektów. Wskaźniki efektów realizacji projektów rewitalizacyjnych w ZPORR beneficjanci brali (o czym wspomniano) z centralnego Generatora Wniosków. 

Analiza listy wskaźników produktu projektów rewitalizacyjnych pozwala zdecydowaną większość tych wskaźników określić jako poprawną. Trafnie określają one bezpośredni i natychmiastowy efekt projektu rewitalizacyjnego – jego „produkt”. Dwa wskaźniki produktu: „liczba projektów walki z przestępczością i poprawy bezpieczeństwa mieszkańców” oraz „liczba systemów zabezpieczeń w obiektach dziedzictwa kulturowego” z tego punktu widzenia budzą jednak wątpliwości. 

Lista wskaźników rezultatu projektów rewitalizacyjnych, w zdecydowanej większości, zawiera również wskaźniki pozwalające na rzetelne określenie rezultatów realizacji projektu rewitalizacyjnego. Jednakże dwa zaproponowane na liście wskaźniki rezultatu „wskaźnik wykrywalności przestępstw” i „liczba nowych ofert programowych w zakresie kultury i turystyki” nie wydają się być fortunne. Podawane w sprawozdaniach policyjnych wskaźniki wykrywalności przestępstw są z reguły coraz lepsze, co budzi wątpliwości, jeśli chodzi o ich rzetelność. Z kolei „oferta programowa” z zakresu kultury i turystyki może być równie dobrze pojedynczą „wystawką” fotograficzną, jak i sumą propozycji rozmaitych instytucji kulturalnych i turystycznych przyciągających do zrewitalizowanego obszaru.

W zestawach wskaźników określających efekty przedsięwzięć rewitalizacyjnych prowadzonych w ZPORR uwidacznia się pewna tendencja autorów list wskaźników. Jeśli wskaźniki efektów rewitalizacji podzielić na wskaźniki społeczne, ekonomiczne i przestrzenno-techniczne, to na sumującym wszystkie projekty rewitalizacyjne poziomie Działania 3.3 proporcje tych wskaźników wyglądały następująco:


2.2. Listy wskaźników użytych w ZPORR do określenia efektów poszczególnych projektów były układane z uwzględnieniem następujących proporcji

Na poziomie projektów nie wymagano w ZPORR określania efektów oddziaływania. Analiza wskaźników efektów przedsięwzięć rewitalizacyjnych pozwala stwierdzić, że ich zestaw zaproponowany w ZPORR (proporcje pomiędzy wskaźnikami przestrzenno-technicznymi a wskaźnikami społecznymi i ekonomicznymi) był trafnie dobrany. Chcąc zbadać bardziej dalekosiężne efekty przedsięwzięć rewitalizacyjnych (efekty rezultatu i oddziaływania), używano coraz większej liczby wskaźników o charakterze społecznym i ekonomicznym. Efekty bezpośrednie (produkty) określano przede wszystkim za pomocą wskaźników przestrzenno-technicznych.


Na poziomie Działania 3.3 znalazło się sześć wskaźników społecznych, trzy wskaźniki ekonomiczne i cztery przestrzenno-techniczne. Na poziomie poszczególnych projektów rewitalizacyjnych dominowały wskaźniki przestrzenno-techniczne (51% wskaźników przestrzenno-technicznych, 28% wskaźników społecznych i 21% ekonomicznych). Trzeba tu jednak jeszcze raz podkreślić, że mimo tego, iż w ZPORR dość dobrze dobrano proporcje wskaźników efektów rewitalizacji (pozwalały wskazywać efekty społeczne i gospodarcze przedsięwzięć rewitalizacyjnych), to przedsięwzięcia rewitalizacyjne ZPORR (realizowane inwestycje) miały charakter wyłącznie techniczny (materialno-budowlany). Ta jednoaspektowość przedsięwzięć rewitalizacyjnych ZPORR musiała, siłą rzeczy, już z góry ograniczyć siłę efektów społecznych i ekonomicznych rewitalizacji. Rewitalizacja jest bowiem działaniem wieloaspektowym, wymagającym realizacji przedsięwzięć (projektów i działań) zarówno materialno-budowlanych, jak i społeczno-ekonomicznych. Określając, poprzez wskaźniki o charakterze społecznym i ekonomicznym, wynik projektów przestrzenno-technicznych (materialno-budowlanych), mierzono ich efekty społeczno-ekonomiczne. Jest jednak niemal pewne, że w działaniach rewitalizacyjnych okresu 2004–2008 ogólna efektywność tych działań była prawdopodobnie mniejsza niż miałoby to miejsce w sytuacji, gdyby programowanie działań rewitalizacyjnych obejmowało zarówno przedsięwzięcia (projekty) o charakterze przestrzennym, społecznym, jak i ekonomicznym.
 

3. Ujęcie efektów przedsięwzięć rewitalizacyjnych w lokalnych programach i projektach

3.1. Ujęcie efektów w lokalnych programach rewitalizacji
Lokalne programy rewitalizacji (LPR) i wynikające z nich projekty miały podstawowe znaczenie dla rewitalizacji obszarów zdegradowanych w polskich miastach w latach 2004–2006. Środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) rozdysponowane w ramach Działania 3.3 ZPORR stały się okazją do podjęcia przedsięwzięć rewitalizacyjnych przez wiele dziesięcioleci w Polsce odkładanych na później, głównie z powodu niedostatku środków na ich realizację, ale też i z powodu niedoceniania znaczenia rewitalizacji w polityce miejskiej. Z możliwości, jaką stworzył w tej dziedzinie ZPORR, skorzystało 113 miast polskich. Badania objęły 11 miast, które realizowały największe projekty rewitalizacyjne. Próbując określić efekty przedsięwzięć rewitalizacyjnych w latach 2004–2006 w 11 badanych miastach, należy postawić pytanie, jak w programach rewitalizacji ujęto relację pomiędzy stawianymi celami, mającymi je realizować konkretnymi projektami i efektem tych projektów (ocenianym wskaźnikami). Prawidłowe ujęcie tej relacji pozwala mówić o świadomym podejściu do zagadnienia efektywności rewitalizacji. Program, który nie zawiera takiego podejścia, wskazuje na przypadkowość podjętych przedsięwzięć rewitalizacyjnych. Do konstruowania Lokalnych Programów Rewitalizacji przywiązywano w ZPORR duże znaczenie. Ich sporządzanie dla miast aspirujących o środki unijne na rewitalizację było obowiązkowe. W Podręczniku procedur wdrażania ZPORR[12] podano przykładowy schemat sporządzania LPR. Przypomniano w nim o ogólnych celach rewitalizacji, wskazano (przykładowo) cele szczegółowe rewitalizacji oddzielnie dla sfery przestrzennej (techniczno--materialnej), gospodarczej i społecznej. W Podręczniku sformułowano też wymóg określania w LPR oczekiwanych rezultatów planowanych przedsięwzięć rewitalizacyjnych. Lokalny Program Rewitalizacji, w myśl zaleceń Podręcznika, powinien określić sposoby oceny programu rewitalizacji oraz zawierać oczekiwane wskaźniki osiągnięć. Wskazująca na świadome podejście do problemów efektów rewitalizacji realizacja ww. wskazań znalazła miejsce nie we wszystkich programach rewitalizacji.

Na 11 badanych miast w programach rewitalizacji dwóm miastom brak zarówno celów, jak i wskaźników osiągnięć rewitalizacji. Liczba badanych miast, których programy rewitalizacji traktują cele rewitalizacji w sposób niezadowalający (właściwie je pomijają) wynosi cztery. W programach dwóch miast pominięto w ogóle ocenę efektów rewitalizacji i monitorowania wskaźnikami jej osiągnięć. W czterech programach problematykę efektów rewitalizacji potraktowano marginesowo lub ją pominięto. Niedostatki i braki programów rewitalizacji w ujmowaniu spodziewanych efektów rewitalizacji występują w wielu postaciach. Oprócz pomijania zaleceń Podręcznika wdrażania ZPORR uderza w nich brak biegłości, swobody oraz elastyczności w dostosowywaniu głównych zasad określania efektywności rewitalizacji do lokalnych warunków danego miasta.

Cele rewitalizacji w danym mieście powinno ujmować się na kilku płaszczyznach. Po wyartykułowaniu celów rewitalizacji w skali miasta powinny one zostać następnie wyodrębnione w stosunku do poszczególnych obszarów zdegradowanych. Można też – jak zaleca to Podręcznik – „(...) mówić o celach społecznych, gospodarczych i przestrzenno-technicznych rewitalizacji”. Takie podejście do celów rewitalizacji występuje w najwyżej trzech analizowanych programach rewitalizacji. W niektórych programach zamiast sformułować cele rewitalizacji, bada się zgodność zakładanej w danym mieście rewitalizacji z celami rozwoju zawartymi w dokumentach strategicznych wyższego rzędu, np. w strategii rozwoju województwa czy strategii rozwoju miasta. Nie może to jednak zastąpić lokalnych celów rewitalizacji. Cele rewitalizacji (określające kierunki przedsięwzięć rewitalizacyjnych) należy odróżnić od zakładanych efektów, które są konkretyzacją celów. O spodziewanych rezultatach programu rewitalizacji mówi się tylko w sześciu analizowanych programach rewitalizacji.

Należy przyjrzeć się zakładanym w programach metodom monitoringu i oceny efektów poszczególnych projektów, jak i całych programów rewitalizacji. Wspomniano już, że to zagadnienie pominięto w ogóle w dwóch analizowanych lokalnych programach rewitalizacji. Schematy monitoringu były w ZPORR bardzo dokładnie określone w stosunku do projektów. Sposób określania efektów lokalnych programów rewitalizacji nie był jednak przedmiotem wskazań. W tej sytuacji w lokalnych programach rewitalizacji machinalnie i automatycznie przytaczano wskaźniki monitorowania projektów wzięte wprost z Generatora Wniosków. Nie było programów, które uzasadniałyby dobór takich, a nie innych wskaźników monitorowania projektów i składających się z nich lokalnych programów rewitalizacji. Nie tłumaczono też doboru takiej, a nie innej liczby wskaźników efektów.

Lokalne programy rewitalizacji oprócz monitorowania powinny być również oceniane ze względu na ich zgeneralizowane oddziaływanie. W dokumentach ZPORR wiele razy podkreślano wagę ocen (ewaluacji) zarówno ex ante, jak i ex post. W Lokalnych Programach Rewitalizacji występują one śladowo. W żadnym z nich ocena spodziewanych efektów realizacji programu nie przybrała pełnej, rozbudowanej postaci. Objawem dojrzałego podejścia do efektów rewitalizacji jest zwracanie uwagi na efekt synergii przedsięwzięć. Projekty rewitalizacyjne „powinny łączyć się z innymi, z jednej strony, by zwiększyć efekt oddziaływania projektu, a z drugiej natomiast, by osiągnąć efekt skali”[13]. W literaturze tematu upowszechnił się pogląd na temat dającego efekt synergii łączenia w finansowaniu rewitalizacji środków publicznych ze środkami prywatnymi (efekt mnożnikowy, efekt dźwigni). Pisali o tym Krzysztof Skalski, Julian Kołodziej i Maciej Tertelis[14]. Na wystąpienie efektu synergii projektów rewitalizacyjnych wpływ ma również ich komplementarność, a więc łączenie w jednym programie rewitalizacji na danym obszarze kryzysowym projektów z różnych dziedzin (społecznej, ekonomicznej i zagospodarowania przestrzennego).

Spośród 11 analizowanych programów rewitalizacji tylko w trzech użyto sformułowań świadczących o tym, że twórcy tych programów świadomie liczyli na efekt synergii jako wynik łącznego traktowania projektów w programie. Wiedzę o wystąpieniu i znaczeniu efektu synergii w programowaniu rewitalizacji należy więc upowszechnić w dużo szerszym zakresie niż do tej pory. Z tego punktu widzenia należałoby również wymagać zamieszczenia w programach rewitalizacji nie tylko projektów techniczno-budowlanych, ale i projektów społecznych i ekonomicznych. Umożliwi to nie tylko zwiększenie szans na synergiczne oddziaływanie programów rewitalizacji, ale będzie to również krok w kierunku zintegrowanego planowania w rewitalizacji.

3.2. Ujęcie efektów w projektach rewitalizacyjnych

Projekty rewitalizacyjne kwalifikowano do wsparcia finansowego w ramach ZPORR po wypełnieniu przez występujący o finansowanie podmiot „Wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków EFRR w ramach ZPORR”. Wszystkie wnioski o dofinansowanie realizacji projektów były składane na jednakowym formularzu, którego wzór określało rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie składania i wzoru wniosków w ramach ZPORR. Wszystkie wnioski o dofinansowanie projektów rewitalizacyjnych musiały zawierać uzasadnienie i opis projektu wraz z jego celem (pkt D.6 Wniosku) oraz wskaźniki efektów realizacji celów projektu (pkt E.2 Wniosku), a także krótki opis sposobu monitorowania i sposobu pomiaru wskaźników realizacji celów projektu.

Zgodnie z przyjętą w ZPORR (opisaną wcześniej) metodyką efekty projektów określono na dwóch poziomach efektów bezpośrednich, natychmiastowych – tzw. „produktów” oraz efektów bezpośrednich, ale oddziaływających nieco szerzej – tzw. „rezultatów”. Przy określaniu efektów projektów nie oszacowywano ich długofalowych skutków, nazywanych w ZPORR „oddziaływaniami”.

Tak więc kluczowe dla określania efektów i efektywności projektów rewitalizacyjnych porównywanie celów projektów z ich wynikami, opisywanymi za pomocą odpowiednich wskaźników, wymuszał sam sposób składania wniosków o dofinansowywanie projektów z funduszy UE (formularz wniosków). Aby ująć, w wyniku stosowania tych formularzy, efekty projektu, należało jednak spełnić jeszcze jeden warunek, którego stosowanie formularzy ZPORR nie gwarantowało. Należało mianowicie zachować logiczność związku pomiędzy celami danego projektu a wskaźnikami uzyskanych efektów. Logiczność tę postulowały główne, przytaczane wcześniej, dokumenty ZPORR. W przypadku wielu wnioskodawców sposób składania wniosku o dofinansowanie projektu rewitalizacyjnego nie potrafił niestety jej wyegzekwować. Ilustracją może być sposób opisywania spodziewanych efektów projektów rewitalizacyjnych w jednym z badanych miast (w Żyrardowie).


Związek logiczny zakładanych celów realizacji projektów ze wskaźnikami osiągniętych efektów był w Żyrardowie bardzo wątły. W mieście do procesu rewitalizacji przywiązywano wagę, ale efekty rewitalizacji nie były rozważane wielostronnie i w sposób pogłębiony. Przypadek Żyrardowa jest wśród 11 badanych miast przypadkiem skrajnym. W innych badanych miastach określanie spodziewanych efektów rewitalizacji skupiało więcej uwagi i staranności władz tych miast. W Żyrardowie efekty projektu rewitalizacyjnego wyrażano w jego produkcie przeciętnie za pomocą 1,7 wskaźników. W pozostałych badanych miastach liczba wskaźników produktów jednego projektu wyniosła 3,7. W Żyrardowie liczba wskaźników rezultatu użytych do określenia efektu projektu rewitalizacyjnego to przeciętnie 1,2 na projekt. W pozostałych dziesięciu badanych miastach na określenie rezultatów poszczególnych projektów rewitalizacyjnych używano przeciętnie 2,3 wskaźników rezultatów.

Ogólnie w 11 badanych miastach w określaniu rezultatów projektów rewitalizacyjnych najczęściej zwracano uwagę na rezultaty społeczne realizowanych projektów (19 wskaźników społecznych). Rezultaty ekonomiczne projektów określano nieco rzadziej (13 wskaźników ekonomicznych). Aby określić rezultaty przestrzenne projektów, użyto łącznie 12 wskaźników o charakterze przestrzennym. Wśród badanych miast Żyrardów był przykładem przywiązywania małej wagi do zagadnienia efektów projektów rewitalizacyjnych. Można jednak przypuszczać, że wśród pozostałych 102 miast, które w latach 2004–2006 realizowały wspierane środkami UE projekty rewitalizacyjne, takie podejście do efektów projektów rewitalizacyjnych nie było wcale rzadkością.

Niniejszy podrozdział, poświęcony ujęciu efektów projektów rewitalizacyjnych ZPORR, pozwala wychwycić więc następną, zasadniczą słabość w podejściu do efektów rewitalizacji w ramach ZPORR.

Pierwszą, główną sygnalizowaną słabością był wyłącznie techniczno-budowlany (przestrzenny) charakter projektów zamieszczanych w programach rewitalizacji (LPR). Wyłącznie techniczny charakter projektów i programów rewitalizacyjnych musiał, siłą rzeczy, zmniejszyć oddziaływanie społeczne i ekonomiczne tych przedsięwzięć, które byłoby znacznie większe i bardziej wielostronne, gdyby w programach rewitalizacji pomieszczano również projekty o charakterze społecznym i ekonomicznym.

Druga słabość w podejściu do efektów rewitalizacji polega na błędnym ujmowaniu efektów projektów techniczno-budowlanych. Inwestycjom rewitalizacyjnym, poprzez źle, mechanicznie dobrane wskaźniki efektów, przypisuje się wątpliwe społeczne rezultaty. Jeden typ wskaźnika, określający np. poprawę w stanie bezpieczeństwa publicznego, jest używany zarówno w stosunku do określania efektów zwiększenia liczby kamer monitoringu wizyjnego, jak i do efektów remontu szkół podstawowych lub do efektów rehabilitacji przestrzeni parkowej. Rodzi się pytanie, czy jednym wskaźnikiem o charakterze społecznym w ogóle można określić społeczne oddziaływanie technicznego projektu rewitalizacyjnego? Odpowiedź będzie raczej negatywna. Wydaje się, że w określeniu efektów społecznych o wiele bardziej fortunne byłoby sporządzenie pełnego opisu efektów, opartego na wielostronnej analizie skutków społecznych projektów rewitalizacyjnych o charakterze technicznym.

________________________________________

  • [1] Artykuł powstał na podstawie projektu badawczego finansowanego ze środków Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego NN 114 109 633 w latach 2007–2008, zrealizowanego w Instytucie Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa w Warszawie przez: W. Siemińskiego i T. Topczewską.
  • [2] Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2004.
  • [3] Słownik wyrazów obcych, Warszawa 1964.
  • [4] Podręcznik procedur wdrażania ZPORR, Warszawa 2006, s. 76.
  • [5] Podręcznik procedur… s. 76.
  • [6] T. Dziurbejko, Planowanie rozwoju gminy jako instrument pozyskiwania funduszy pomocowych Unii Europejskiej, Warszawa 2006.
  • [7] Zintegrowany Program…
  • [8] Zintegrowany Program…
  • [9] Zasady doboru i pomiaru wskaźników w ramach ZPORR,Warszawa 2006, s. 42.
  • [10] Uzupełnienie ZPORR 2004–2006, Warszawa 2005.
  • [11] Uzupełnienie…
  • [12] Podręcznik procedur..., s. 24–27.
  • [13] A. Kolesiński, Społeczeństwo informacyjne w ramach ZPORR, w: Rezultaty niemiecko-francuskiego projektu w Ministerstwie Gospodarki i Pracy, Warszawa 2005.
  • [14] K. Skalski, Rewitalizacja starych dzielnic miejskich, w: Odnowa miast. Rewitalizacja, rehabilitacja, restrukturyzacja, Kraków 2000 oraz J. Kołodziej, M. Tertelis, Tworzenie i aktualizacja lokalnych programów rewitalizacji – skuteczne planowanie i realizacja procesu, w: W. Sartorius (red.), Wdrażanie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w Polsce, Warszawa 2005.



Pisaliśmy o tym również:
Efekty rewitalizacji miast podjętej w wyniku wsparcia Unii Europejskiej w okresie finansowania 2004–2006 (cz. 2)