NIK: Opolszczyzna się wyludnia, samorządy próbują działać, ale efektów brak

Na Opolszczyźnie - najmniejszym regionie w kraju pod względem powierzchni oraz najmniej licznym - kumulują się negatywne zjawiska ludnościowe typowe dla całego kraju. Od 1983 r. systematycznie spada w Polsce liczba urodzeń i widać już, że sam program 500+ nie zmieni tego trendu. NIK sprawdziła, jak samorządy regionu przeciwdziałają depopulacji. We wnioskach pokontrolnych Izba wskazuje, że aby działania proludnościowe były skuteczne, powinny być podejmowane w ramach kompleksowej i długofalowej polityki społecznej, konsekwentnie realizowanej zarówno na poziomie kraju, jak i poszczególnych regionów.

Obserwowane od ponad ćwierćwiecza trendy wskazują, że sytuacja ludnościowa Polski jest trudna. Długotrwały spadek urodzeń zapoczątkowany po 1983 r. i utrzymujące się niskie natężenie urodzeń spowodowały, że w wiek prokreacji wchodzą coraz mniej liczne roczniki. W latach 2013-2016 ludność Polski malała przeciętnie rocznie o ok. 25 tys. osób. Spadek liczby ludności został zahamowany w 2017 r., w końcu tego roku populacja w kraju liczyła 38 mln 433 tys. osób, przewyższając minimalnie, stan z końca 2016 roku. Wzrost liczby ludności wyniknął wyłącznie z dodatniego salda migracji zagranicznych. Przyrost naturalny nadal charakteryzował się bowiem wartościami ujemnymi. W najbliższej perspektywie czasowej nie nastąpią w Polsce zmiany gwarantujące stabilny rozwój demograficzny.

Opolszczyzna się kurczy, ale kurczy się też cały kraj

Polska znalazła się w takim momencie rozwoju demograficznego, że nawet wzrost współczynnika dzietności do poziomu gwarantującego prostą zastępowalność pokoleń (2,1-2,15) nie spowoduje w krótkim okresie odwrócenia tych procesów. Dodatkowo, wysoka skala emigracji Polaków za granicę, niski poziom urodzeń przy jednoczesnym wydłużaniu trwania życia, spowoduje zmniejszanie podaży pracy oraz coraz szybsze starzenie się społeczeństwa poprzez wzrost liczby i udziału w ogólnej populacji ludności w najstarszych rocznikach.

Opolszczyzna jest najmniejszym regionem w kraju pod względem powierzchni oraz najmniej licznym (986,5 tys. mieszkańców na koniec 2018 r.), wobec tego jest regionem szczególnie podatnym na zmiany liczby ludności w wyniku ruchu naturalnego (urodzenia, zgony) oraz wędrówkowego (migracje). Zdaniem demografów jest także regionem, w którym kumulują się negatywne zjawiska ludnościowe typowe dla całego kraju.

Obserwowane tu od ponad ćwierćwiecza niekorzystne zmiany w sytuacji demograficznej powodują ciągły spadek liczby mieszkańców - tylko w latach 2010-2018 o ponad 30 tys. osób. Jedną z tego przyczyn jest niska wartość współczynnika dzietności, który w latach 2000-2018 kształtował się na poziomie 1,2. Trend ten w dłuższej perspektywie nie może zagwarantować zatrzymania oraz odwrócenia negatywnych zjawisk demograficznych.

NIK sprawdziła czy jednostki samorządu terytorialnego skutecznie przeciwdziałają depopulacji regionu

Głównym celem kontroli było sprawdzenie czy jednostki samorządu terytorialnego skutecznie przeciwdziałają depopulacji regionu. W tym celu NIK skontrolowała realizację działań mających na celu przeciwdziałanie temu niekorzystnemu procesowi oraz weryfikację ich skuteczności (Urząd Marszałkowski Województwa Opolskiego, Urząd Miasta Opola oraz Urząd Miejski w Nysie). Skontrolowano także realizację projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 (RPO) i nadzór nad ich realizacją, za co odpowiadały Instytucja Zarządzająca oraz Instytucja Pośrednicząca (Urząd Marszałkowski Województwa Opolskiego oraz Wojewódzki Urząd Pracy w Opolu).

Najważniejsze ustalenia kontroli

Jednostki samorządu terytorialnego województwa opolskiego aktywnie przeciwdziałały spadkowi populacji w regionie. W przypadku Samorządu Województwa Opolskiego przeznaczono ponad 360 mln euro na realizację Programu Specjalnej Strefy Demograficznej w województwie opolskim do 2020 roku „Opolskie dla Rodziny” (głównie z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego 2014-2020). Urząd Miasta Opola realizował Program „Opolska Rodzina”, a Urząd Miejski w Nysie m.in. bon wychowawczy 500+. Powyższe inicjatywy umożliwiły poprawę warunków życia mieszkańców na każdym jego etapie, jednak nie doprowadziły dotychczas do odwrócenia negatywnych trendów demograficznych, w tym w szczególności do wzrostu poziomu dzietności.

Samorząd województwa trafnie zdiagnozował problem depopulacji regionu, a przeciwdziałanie spadkowi liczby ludności uznano jako główne wyzwanie rozwojowe Opolszczyzny. W urzędzie podjęto współpracę z Centrum im. Adama Smitha z Warszawy przy realizacji projektu badawczego Depopulacja - czas na zmiany na opolskim rynku pracy o wartość 3 mln zł. W ramach projektu opracowano m.in. 25 rozwiązań systemowych i operacyjnych (nazwanych narzędziami), których wdrożenie miało zapewnić osiągnięcie założonego celu. NIK podkreśla, że wykorzystanie większości rekomendowanych narzędzi (17) wymagałoby wprowadzenia zmian legislacyjnych na poziomie całego kraju (np. wprowadzenie jednoprocentowego CIT, deregulacja niektórych zawodów, zniesienie barier w tworzeniu i prowadzeniu placówek przedszkolnych). Jedynie osiem narzędzi było możliwych do samodzielnego wykorzystania przez władze samorządowe.

Wspomniany projekt stał się podstawą do opracowania Programu Specjalnej Strefy Demograficznej w województwie opolskim do 2020 roku „Opolskie dla Rodziny”. Zmodyfikowana koncepcja przeciwdziałania depopulacji regionu polegała na poprawie warunków życia rodziny, poprzez oddziaływanie na sfery życia społeczno-gospodarczego człowieka od narodzin aż do wieku senioralnego. Poszczególne projekty miały być zaś współfinansowane z Europejskiego Funduszu Społecznego.

Działania w tym obszarze obejmowały: zwiększanie atrakcyjności i liczby miejsc pracy, wzrost przedsiębiorczości mieszkańców regionu, dostosowanie oferty edukacyjnej do potrzeb rynku pracy oraz wzrost umiejętności praktycznych uczniów i studentów, zwiększanie dostępu do usług żłobkowo-przedszkolnych, rozwój infrastruktury przyjaznej dzieciom i ich rodzicom oraz umożliwienie godzenia życia zawodowego i rodzinnego. Przewidziano także zwiększanie dostępu do usług zdrowotnych dla osób starszych oraz aktywizację tej grupy społecznej. Przyjęta koncepcja finansowania takich działań była zgodna z obowiązującymi przepisami.

W toku kontroli ustalono, że ustalone wskaźniki oceny realizacji Programu Specjalnej Strefy Demograficznej, w ograniczonym stopniu odnosiły się do zmian demograficznych. Tylko 1 spośród 26 wskaźników (liczba kobiet w okresie ciąży, porodu i połogu objętych wsparciem) odnosił się bezpośrednio do współczynnika dzietności. Wartość tego wskaźnika została osiągnięta na poziome 55 proc., gdyż spośród zaplanowanych 26 tys. kobiet wsparcie uzyskało niecałe 14,5 tys. Pozostałe 25 wskaźników odnosiło się do warunków życia mieszkańców regionu. W większości przypadków wartości docelowe wskaźników zostały osiągnięte, pomimo tego, że dla części tych wskaźników nie analizowano informacji umożliwiających określenie stopnia realizacji przyjętych założeń.

Działania samorządu województwa w celu wdrożenia założeń Programu Specjalnej Strefy Demograficznej, polegały także na wydaniu ponad 81 tysięcy Opolskich Kart Rodziny i Seniora uprawniających do wielu zniżek oraz współfinansowaniu ze środków Budżetu Obywatelskiego Województwa Opolskiego inicjatyw mieszkańców regionu. Takimi inicjatywami były projekty polegające m.in. na zajęciach z psychologiem oraz rehabilitantem dla 150 dzieci, czy zajęcia aktywizujące dla 500 seniorów z powiatu strzeleckiego. Ponadto samorząd województwa realizował projekty z innych programów operacyjnych współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego.

NIK objęła szczegółową kontrolą 16 projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego o łącznej wartości 26 mln zł. Zbadane podmioty skutecznie realizowały projekty dofinansowane ze środków wskazanego programu operacyjnego. Cele wszystkich projektów wpisywały się w działania Programu Specjalnej Strefy Demograficznej. W dwóch projektach naruszono zapisy wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków (łączne nieprawidłowości - 312,5 tys. zł), a w jednym projekcie wykryto nieterminową realizację obowiązków sprawozdawczych, co spowodowała konieczność zapłaty odsetek w kwocie 17,8 tys. zł. Nadzór nad realizacją projektów RPO WO sprawowały: Instytucja Zarządzająca oraz Instytucja Pośrednicząca. Wszystkie wnioski o płatność objęte próbą NIK zostały prawidłowo zweryfikowanych pod względem formalnym, merytorycznym i finansowym. W trzech projektach stwierdzono wydatki niekwalifikowalne, co skutkowało zwrotem przyznanych środków w łącznej kwocie 113,7 tys. zł oraz wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków dofinansowania (39,5 tys. zł).

W trakcie kontroli przeprowadzono badanie ankietowe wśród wybranych uczestników projektów. Wyniki badania nie wykazały związku pomiędzy uczestnictwem w projektach, a motywacją do dalszego zamieszkiwania na Opolszczyźnie. Trzy czwarte respondentów zadeklarowało chęć pozostania w regionie. Jedynie co czwarty uczestnik zadeklarował, że udział w projektach ma wpływ na taką decyzję. Dla zdecydowanej większości ankietowanych (blisko 80 proc.) najważniejszą przesłanką uzasadniającą mieszkanie na Opolszczyźnie są więzi rodzinne i towarzyskie.

Ponad 80 proc. uczestników projektów nie postrzegało samorządowych projektów jako inicjatyw mających przeciwdziałać spadkowi liczby mieszkańców Opolszczyzny. Udział w projektach realizowanych w ramach Programu Specjalnej Strefy Demograficznej tylko w niewielkim zakresie ma wpływ na motywację uczestników do dalszego zamieszkiwania na terenie woj. opolskiego.

Równolegle do Programu Specjalnej Strefy Demograficznej Urząd Miasta Opola realizował Program „Opolska Rodzina” na lata 2014-2018 oraz na lata 2019-2029. Głównym celem programu było stworzenie warunków do życia i rozwoju rodzin z terenu Opola. W trakcie jego realizacji rozszerzono grupę docelową o seniorów, a kontynuacja programu w swoich założeniach obejmuje również wsparcie dla osób niepełnosprawnych oraz ich opiekunów. W latach 2014-2018 dzięki wydawaniu kart „Opolska Rodzina” oraz „Opolski Senior”, ponad 20 proc. mieszkańców Opola uzyskało karty uprawniające do ulg i zniżek. Do inicjatywy tej przystąpiło łącznie blisko 500 partnerów (przedsiębiorców, instytucji oraz organizacji) oferujących zniżki. Dodatkowo dzięki realizacji programu zwiększona została liczba miejsc w żłobkach (w niepublicznych żłobkach liczba dzieci objętych opieką w okresie objętym kontrolą NIK wzrosła o ponad 130 proc. tj. z 492 do 1169) oraz przedszkolach, uruchomiono też usługę teleopieki umożliwiającą seniorom zdalny kontakt z wybranym lekarzem.

Urząd Miejski w Nysie w celu wzmocnienia potencjału demograficznego regionu realizował m.in. lokalne programy wsparcia rodzin: Nyską Kartę Dużej Rodziny i bon wychowawczy. W przypadku Nyskiej Karty Dużej Rodziny wsparcie skierowano do rodzin wielodzietnych i miało ono na celu: promowanie modelu rodziny wielodzietnej i pozytywnego jej wizerunku, a także wspieranie i zwiększanie szans rozwojowych oraz życiowych dzieci z tych rodzin. Osobami uprawnionymi do korzystania z tego programu były osoby zamieszkujące na terenie gminy, którym przysługiwało prawo do posiadania Karty Dużej Rodziny. W latach 2017-2019 (do końca III kwartału) zostało wydanych ponad 1,5 tys. kart w ramach Nyskiej Karty oraz wypłacono świadczenia w łącznej wysokości ponad 55 tys. zł (większość tej kwoty poszła na dopłaty do opłat za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym).

Z kolei bon wychowawczy obejmował wypłatę rodzinie comiesięcznego świadczenia w wysokości 500 zł na drugie i każde kolejne dziecko (od rozpoczęcia 13 miesiąca życia do ukończenia 6 roku) przyznawanego na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Za okres od 2016 r. do końca sierpnia 2019 r. na podstawie ponad 2,4 tys. wniosków wypłacono świadczenia w łącznej kwocie 8,6 mln zł. W 11 przypadkach miały miejsce odmowy przyznania takiego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji powołano się na brak środków finansowych na jego wypłatę oraz fakt, że wnioskodawcy nie należą do tzw. grupy z pierwszeństwem. W toku kontroli stwierdzono jednak, że w dniu wydania ww. decyzji plan finansowy gminy przewidywał 20 tys. zł wolnych środków finansowych umożliwiających sfinansowanie świadczeń. Tym samym naruszone zostały zapisy regulaminu przyznawania bonu wychowawczego.

Reasumując, pomimo starań na rzecz wzmocnienia potencjału demograficznego województwa opolskiego, sytuacja demograficzna regionu nie uległa istotnej poprawie. Świadczy to o ograniczonej możliwości wpływu samorządu województwa na funkcjonujące w społeczeństwie wzorce dzietności. Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli działania proludnościowe powinny być więc podejmowane w ramach kompleksowej i długofalowej polityki społecznej, konsekwentnie realizowanej zarówno na poziomie kraju, jak i poszczególnych regionów.

Czytaj też: Dodatkowy zasiłek opiekuńczy ma być przedłużony >

Wnioski pokontrolne

Dostrzegając ograniczoną skuteczność dotychczasowych działań proludnościowych opartych na transferach socjalnych, jak również podjętą inicjatywę zmierzającą do opracowania systemowych rozwiązań w polityce ludnościowej, Najwyższa Izba Kontroli zwraca się do Prezesa Rady Ministrów o uwzględnienie w założeniach Strategii Demograficznej roli samorządu terytorialnego w ograniczaniu konfliktów strukturalnych związanych z koniecznością godzenia obowiązków rodzinnych i zawodowych. Istotne jest również uwzględnienie w Strategii Demograficznej monitoringu efektów jej realizacji, który umożliwi dokonanie oceny skuteczności podejmowanych działań w kontekście przeciwdziałania wyludnianiu się kraju.