Agencja INC Rating opublikowała raport o stanie finansów samorządu terytorialnego w Polsce, z którego wynika, że samorządy są "płynne i wypłacalne", ale wiele jednostek zbliża się do momentu, kiedy będą miały problem z zaciąganiem nowych zobowiązań.
- Ponad 360 samorządów przeznacza znaczną większość swojej nadwyżki operacyjnej (to dodatnia różnica między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi – red.), czyli ponad 95 proc., na spłatę zobowiązań i odsetki – mówi Krzysztof Grybionko, wiceprezes INC Rating. W jego opinii oznacza to, że samorządowi w takiej sytuacji pozostają symboliczne środki finansowe na tzw. wkład własny w inwestycje, bo nawet jeśli pozyska dotację bezzwrotną na zadanie inwestycyjne, to możliwości wygenerowania wkładu własnego ze środków własnych budżetowych są „prawie żadne”. – Ma więc do wyboru: zaciągnąć nowe zobowiązanie, żeby wkład własny uzupełnić, albo z czegoś rezygnować – podkreśla.
Po trzecim kwartale roku 43 samorządy w grupie ryzyka
Zdaniem Krzysztofa Grybionko z formalnego punktu widzenia żaden samorząd nie może zbankrutować, bo ostatecznym gwarantem zobowiązań zaciąganych przez samorządy jest Skarb Państwa. Zobowiązania gminy Ostrowice będą regulowane z pożyczki Ministerstwa Finansów w tzw. programie naprawczym.
Czytaj też: Ustawa ws. zadłużenia Ostrowic bez poprawek Senatu>>
Według eksperta, obecnie na końcu grupy ocen spekulatywnych, czyli samorządów, które mogłyby mieć największe problemy, są, zgodnie z wyliczeniami Agencji INC Rating, 43 jednostki z samorządów ze wspomnianej grupy 360, które znaczną większość swojej nadwyżki operacyjnej przeznaczają na spłatę zobowiązań. Jednak – jak podkreśla - w ostatecznej ocenie rocznej sytuacja może się zmienić. Przeważają tu powiaty, bo ich zdolność kredytowa jest niska. Nie znaczy to jednak, że stoją „na krawędzi bankructwa”.
- To jeszcze nie jest grupa ocen bankruckich, ale to raczej oceny na poziomie już spekulatywnym, w dolnym zakresie – mówi Krzysztof Grybionko. Jego zdaniem trudno jednak teraz ostatecznie ocenić, który samorząd będzie w grupie największego ryzyka na koniec roku, dlatego nie wymienia ich nazw. Raport INC Rating bierze pod uwagę sytuację w samorządach w ostatnich pięciu latach, ale w roku 2018 tyczy się przede wszystkim planów za trzeci kwartał roku.
Jak wyjaśnia Krzysztof Grybionko, na podstawie ponad 10-letnich obserwacji INC Rating, można ocenić, że zazwyczaj plan po 3 kwartale każdego roku przedstawia samorządy w dużo gorszym świetle, niż faktyczne wykonanie roku po czwartym kwartale. – Dlatego duża grupa samorządów, które znajdują się na najniższych ocenach scoringowych, za dwa miesiące, kiedy skończy się rok i opublikują swoje sprawozdania, może z niej zniknąć – mówi ekspert.
Według dyrektora biura Związku Miast Polskich Andrzeja Porawskiego obecnie powodów do alarmu nie ma , ale mogą jednak zdarzyć się „niespodzianki”, które pogorszą sytuację finansową samorządów. I jako realny przykład wymienia nagły niespodziewany wzrost cen energii, który niekorzystnie wpłynie na koszty bieżącego funkcjonowania gmin.
W styczniu Agencja INC Rating uruchomi portal ocenagminy.pl, w którym będzie udostępniała aktualne scoringi kredytowe samorządów z aktualizacją kwartalną. Każdy mieszkaniec gminy i inwestor będzie mógł wejść na stronę i uzyskać informacje dotyczące konkretnego samorządu.
Czytaj też: Niezła sytuacja finansowa gmin, ale mogą być problemy z projektami z funduszy UE>>
Kto jest w najgorszej sytuacji?
Trudna sytuacja finansowa to, zdaniem Krzysztofa Grybionko, efekt słabości gmin o niewielkim zasobie ludności oraz powiatów. Jak zaznacza powiaty są „kulawe” ze względu na ustawę o finansach publicznych. - Wymusza ona na powiatach konstrukcję budżetu, która jest przepływowa – powiat prawie nie ma swoich dochodów własnych, nie pobiera istotnych podatków, jak gminy, otrzymuje jedynie subwencje i dotacje na zadania zlecone – tłumaczy. Jak dodaje, dlatego powiaty mają z zasady gorszy standing finansowy niż gminy czy województwa. - Jeśli gmina wiejska ma 20-30 milionowy budżet rocznie (dochody bieżące plus dotacje majątkowe), to zazwyczaj nie może ona sobie pozwolić na kredyty czy wielkie plany inwestycyjne. Większość pieniędzy wydaje bowiem na najważniejsze zadania: utrzymanie dróg, szkół, urzędu i jednostek podległych - mówi ekspert.
Jednak jak podkreśla, w grupie gmin o najwyższym ratingu są też małe gminy, takie jak Kleszczów czy Tarnowo Podgórne. - To są jednak wyjątki, generalnie w kraju najmniejsze gminy stoją przed barierą rozwojową, bo jeśli mieszka tam 6 czy 8 tys. mieszkańców, to ciężko wygenerować podatki, które będą tworzyły dochody własne pozwalające na poważne inwestycje - dodaje.
Większa jednostka na progu bankructwa – co musiałoby się stać?
Krzysztof Grybionko uważa, że zarówno mała gmina, jak i duże miasto może znaleźć się w grupie jednostek ocenianych najwyżej, ale również w gronie samorządów w najtrudniejszej sytuacji – w grupie ryzyka spekulacyjnego. Jak wyjaśnia, to przede wszystkim kwestia generowania nadwyżki operacyjnej. – To jest to, co zostaje w portfelu samorządów po zrealizowaniu wszystkich wydatków bieżących – wynagrodzeń, utrzymania, remontów, opłat za energię itp. – to są pieniądze, które mogą przeznaczyć na inwestycje – wyjaśnia.
Jak dodaje, jeśli te codzienne wydatki znacznie rosną i „nie idą w parze ze wzrostem dochodów miasta”, to może się zdarzyć, że scoring miasta się pogarsza.
Mogą też wystąpić sytuacje incydentalne – np. miasto przegrywa duży spór sądowy, czy musi oddać dotację, bo np. Komisja Europejska uznała, że pieniądze zostały wydatkowane w niewłaściwy sposób. - Przy 500 mln budżecie jeśli miasto zostaje zmuszone do oddania 300 mln, to może wystąpić sytuacja podbramkowa dla takiego samorządu – mówi. Innym powodem może też być np. przeinwestowanie i zadłużenie ponad możliwości, chociaż w dużych miastach to się rzadko zdarza i ryzyko jest niewielkie – podkreśla Krzysztof Grybionko.
Zobacz też komentarz praktyczny: Zaciąganie zobowiązań wykraczających poza rok budżetowy a zasada roczności budżetu JST w kontekście naruszenia dyscypliny finansów publicznych
Miasta są zadłużone, lecz RIO czuwają
Andrzej Porawski twierdzi, że regionalne izby obrachunkowe czuwają nad tym, żeby nie powtórzyła się sytuacja podobna do tej, w jakiej znalazła się gmina Ostrowice. To najbardziej zadłużona gmina, która 1 stycznia 2019 r. zostanie zniesiona i podzielona między jedną lub dwie sąsiednie gminy.
Jednak jego zdaniem z protokołów pokontrolnych Ostrowic wynika, że zachodniopomorska RIO stwierdzała złą sytuację gminy, lecz nie zareagowała w odpowiednim momencie. – Zareagowali dopiero, jak zadłużenie gminy było już niespłacalne – mówi.
Jak dodaje Andrzej Porawski, wójt Ostrowic, zadłużając się w parabankach i zawierając niekorzystne umowy, działał poza prawem. - Urzędnik ma działać w granicach prawa, a prawo polskie stanowi, że gmina może zadłużać się w bankach, a nie innych instytucjach finansowych – zaznacza.
Zdaniem dyrektora, duże miasto też może zbankrutować, ale nie ma obecnie takiego zagrożenia, mimo że niektóre miasta są zadłużone. – Indywidualny wskaźnik zadłużenia jest sprawdzany corocznie przez RIO, od 10 do 70 proc. kosztuje miasta na prawach powiatu obsługa zadłużenia, ale jeśli dług jest rozłożony np. na 30 lat, to nadal nie ma zagrożenia – mówi. Według dyrektora biura ZMP mogą jednak zdarzyć się „niespodzianki” mogące znacznie pogorszyć sytuację finansową samorządów, jak np. nagły niespodziewany wzrost cen energii, który będzie zwiększał koszty bieżącego funkcjonowania gmin.
Dwa zadania pochłaniające do 80 proc. dochodów
Krzysztof Iwaniuk, wiceprzewodniczący zarządu Związku Gmin Wiejskich RP, wójt Terespola, nawiązując do sytuacji gminy Ostrowice, mówi, że sprawozdawczość jest dużym obciążeniem dla gmin, więc tym bardziej RIO powinny na bieżąco sprawozdania finansowe gmin przeglądać i dokonywać kompleksowej kontroli na miejscu w gminach częściej. Obecnie z mocy ustawy izby są zobowiązane do przeprowadzania co najmniej raz na cztery lata kontroli kompleksowej w każdym samorządzie.
Jego zdaniem częstsze kontrole powinny odbywać się zwłaszcza w samorządach, co do których są zastrzeżenia lub tych, gdzie np. zmienia się księgowa. - Trzeba czytać sprawozdawczość z gmin, a jednostki, w których w ubiegłych latach wykazano uchybienia, powinno się kontrolować częściej, np. co dwa lata – mówi. Jak dodaje, chodzi głównie o księgowość, bo to skarbnik samorządu powinien być pierwszym strażnikiem finansów, który dba o właściwą kondycję jednostki.
- Jako przedstawiciel związku od lat alarmuję i upominam się o gminy najsłabsze, bo mniej więcej jedna trzecia samorządów ma mniej niż 5 proc. nadwyżki operacyjnej do dyspozycji. Dopóki nie uregulujemy sposobu finansowania oświaty, bo subwencja oświatowa jest dramatem, to istnieje ryzyko, że niektóre gminy stracą sens istnienia jako samorząd – nie będzie inwestycji i niemożliwe będzie utrzymanie infrastruktury - ostrzega.
Jego zdaniem konieczne jest posiadanie co najmniej 15 proc. wolnych środków w budżecie (nadwyżki operacyjnej) do dyspozycji rady, żeby utrzymać infrastrukturę na właściwym poziomie. Pieniędzy zawsze będzie za mało, ale konieczna jest zdaniem wójta zmiana ustawy o dochodach JST, tak aby usługi publiczne miały zapewnione środki. Jak zaznacza, w małych gminach są dwa zadania własne, które pochłaniają do 80 proc. dochodów – oświata i opieka społeczna. A niektóre gminy na wschodzie kraju mają dochody własne nieprzekraczające 1 mln zł.
- Pogłębiają się dysproporcje pomiędzy dochodami a wydatkami w gminach, ale to nie samorządy są winne – potrzeba lepszych regulacji prawnych, które dawałyby szansę na to, żeby usługi publiczne były na porównywalnym poziomie - mówi. Dodaje, że usługi publiczne powinny być też wreszcie wycenione.
Zobacz też komentarz praktyczny: Zmiany w ustawie o finansach publicznych>>
Działania RIO ws. gminy Ostrowice
Rolą regionalnych izb obrachunkowych jest, zgodnie z ustawą, sprawowanie nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych oraz dokonywanie kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych.
Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie podejmowała działania kontrolne i nadzorcze wobec gminy Ostrowice w latach 2013-2017. Izba podkreśla, że wielokrotnie zwracała uwagę na powtarzające się naruszenia prawa przez wójta i radę gminy Ostrowice w zakresie prowadzonej gospodarki finansowej. Wiele razy podkreślano katastrofalny stan finansów gminy, izba wzywała też organy gminy Ostrowice do opracowania wieloletniej prognozy finansowej.
Jak podkreśla Jolanta Włodarek, członek kolegium szczecińskiej RIO, koordynator w Zespole Zamiejscowym w Koszalinie, która rozpoczęła nadzór nad gminą Ostrowice w 2013 roku, już wtedy gmina była bardzo zadłużona w parabankach. - Kiedy kontrola stwierdziła ten stan, podjęliśmy szeroki wachlarz działań nadzorczych, które nam prawo udostępnia - mówi. Jak dodaje, RIO ze wszystkich skorzystała.
Zarzuty wobec szczecińskiej izby, że nie dopełniła obowiązków, są jej zdaniem wynikiem niedoinformowania i braku wiedzy, czym jest RIO i jakie ma zadania. - Nasza kontrola pokazała, że składane przez gminę sprawozdania były nierzetelne, nie zawierały prawdziwych informacji – przyznaje. Jak jednak podkreśla, dopóki organ nie sprawdzi stanu faktycznego przez kontrolę na miejscu w gminie, nadzór pełniony jest na podstawie danych prezentowanych przez jednostkę.
- Przyjmowane przez gminę programy naprawcze RIO zaopiniowała negatywnie, ponieważ zawierały niewiarygodne przedsięwzięcia naprawcze – zaznacza Jolanta Włodarek.
Na stronie RIO można zapoznać się z wykazem działań podjętych przez izbę wobec gminy Ostrowice TUTAJ >>
Jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane do realizacji programów naprawczych, gdy pogarsza się ich sytuacja finansowa. NIK podkreśla, że w latach 2012-2017 nastąpił 6-krotny wzrost liczby samorządów w trudnej sytuacji ekonomicznej.
Zobacz też komentarz praktyczny: Kontrola i nadzór jednostek samorządu terytorialnego ze strony regionalnych izb obrachunkowych >>
Powiaty radzą sobie mimo długów
Zapytaliśmy powiaty, które borykają się z długiem, o ich kondycję finansową. - Moja ocena sytuacji finansowej powiatu jest pozytywna i nie ma w chwili obecnej zagrożeń mogących wpłynąć na realizację budżetu – mówi Agnieszka Gralak-Słonina, skarbnik powiatu złotoryjskiego. Jak dodaje, nie przewiduje ich również w perspektywie kolejnego roku.
Powiat przeprowadził w tym roku restrukturyzację swojego zadłużenia i nie przewiduje zaciągania nowych zobowiązań w postaci kredytów czy pożyczek zwiększających dług powiatu. - Zmierzamy do zmniejszania zadłużenia powiatu i taki kierunek polityki finansowej realizujemy. W roku 2019 przeznaczymy 1,38 proc. nadwyżki operacyjnej na spłatę zadłużenia – zapewnia skarbnik.
Inwestują i spłacają
- Wysoki wskaźnik zadłużenia samorządów powiatowych, w tym naszego powiatu, może zaskakiwać - mówi starosta wałecki Bogdan Wankiewicz. Jak dodaje, sytuacja finansowa samorządu nie jest łatwa, ale mimo to powiat stale inwestuje i sięga po środki zewnętrzne.
Powiat wałecki odziedziczył po szpitalu powiatowym dług w wysokości 22 mln zł. Skutkiem tego powiat podpisał w 2013 roku plan naprawczy. Zdaniem starosty nie znaczy to, że powiat nie może inwestować. – Mieszkańcy płacą podatki i chcą, żeby zaspokajać ich potrzeby, takie jest zadanie samorządu – podkreśla.
Według Bogdana Wankiewicza umiejętność zarządzania długiem pozwala jednocześnie spłacać dług i inwestować. – Nasz powiat miał niemal 70 proc. zadłużenia, do którego przyczynił się dług po szpitalu oraz inwestycje ze środków zewnętrznych – wyjaśnia starosta. Jak dodaje, od dwóch kadencji nie zaciągnięto zobowiązania długoterminowego, a rocznie powiat spłaca ok. 3 mln zł długu, który całkowicie zostanie spłacony do 2029 roku.
Mimo trudnej sytuacji powiat zaplanował na 2019 rok kilka dużych inwestycji, m.in. utworzenie Lokalnego Centrum Nauki i budowę jednej z dróg powiatowych, łącznie za ponad 14 mln zł. Starosta wyjaśnia, że rozłożenie długu w czasie umożliwia inwestowanie w obszary, w których nie jest wymagany duży wkład własny.
W parlamencie toczą się prace zmierzające do wprowadzenia rozwiązań prawnych umożliwiających restrukturyzację i wcześniejszą spłatę długu jednostek samorządu terytorialnego oraz wzmocnienie mechanizmów prawnych służących zwiększeniu ich bezpieczeństwa finansowego.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.