Krzysztof Sobczak: Jednym z głównych elementów sporu o praworządność w Polsce jest sprawa statusu sędziów powołanych z udziałem obecnej KRS. Czy przewidziany w uchwalonej przez Sejm nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym test niezawisłości będzie służył rozwiązywaniu tego problemu?
Andrzej Wróbel: Mam co do tego poważne wątpliwości. Samo stworzenie takiej możliwości można wprawdzie uznać za krok pozytywny, ale po lekturze ustawy, która wyszła z Sejmu nie wiem, jak to miałoby być przeprowadzane. Wprawdzie Senat wniósł do ustawy poprawki, ale politycy opcji rządzącej zapowiadają w Sejmie ich odrzucenie.
W każdym razie będzie to trudne po pierwsze dlatego, że grzechem pierworodnym, jeśli chodzi o sędziów powoływanych w ostatnich paru latach jest status, a konkretnie sposób powoływania sędziowskiej części Krajowej Rady Sądownictwa, który w tej ustawie nie został uregulowany. Oznacza to, że w stosunku do nowo powoływanych sędziów będzie nadal ciążył zarzut braku niezawisłości, co niejako automatycznie będzie uruchamiało wobec nich test niezawisłości. Ten sam problem będzie z sędziami już powołanymi i sędziami powoływanymi i w przyszłości. Pragnę przypomnieć w związku z tym, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE „materialne warunki oraz zasady proceduralne odnoszące się do decyzji o powołaniu” sędziów mogą być oceniane pod tym katem, czy prowadzą one „do powstania w przekonaniu jednostek uzasadnionych wątpliwości co do niezależności danych sędziów od czynników zewnętrznych oraz ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów po tym, jak zostaną oni powołani”.
Czytaj też: Niezawisłość sędziowska oraz niezależność sądów >>>
Czytaj także: Zmiany w Sądzie Najwyższym uchwalone>>
Według autora i zwolenników tej ustawy, ewentualne wątpliwości co do prawa takiego sędziego do orzekania w danej sprawie ma rozstrzygać, na wniosek stron, test niezawisłości. To zadziała?
Nie wiem, czy to się sprawdzi, ale chcę przypomnieć, że test niezawisłości sędziowskiej został już wcześniej sformułowany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Na przykład w wyroku z 24 czerwca 2019 r. Komisja przeciwko Polsce zwrócił uwagę na tzw. zewnętrzny aspekt niezależności sądów i niezawisłości sędziów stwierdzając, ze wymaga on, by „sąd wypełniał swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając w ten sposób pod ochroną przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia”, Sąd ten przyjął, że „gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu uczestników postępowania, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów.
Czyli nawet bez tej ustawy podstawy prawne do przeprowadzania takich testów od dawna są. No i są one przeprowadzane w wielu sprawach na wniosek stron, także często sędziowie odmawiają orzekania z udziałem nowych sędziów, powołując się na wspomniane przez pana wyrok TSUE i uchwałę trzech Izb Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2021 roku.
Te podstawy są, a do tego zarówno Trybunał Sprawiedliwości jak i Sąd Najwyższy wskazują, jakie powinny być elementy takiego badania niezawisłości sędziów, zwłaszcza sędziów powołanych przez KRS, w skład której wchodzą sędziowie powołani przez Sejm, nie zaś wyłaniani przez samych sędziów. W tym wypadku chodzi zasadniczo o ocenę wymagań płynących z niezawisłości zewnętrznej.
Czyli może to być i jest stosowane, tylko że sędziów przeprowadzających taki test spotykają represje. Może więc nowym elementem po wejściu w życie tej ustawy będzie brak tych represji, a więc większe poczucie bezpieczeństwa wśród sędziów?
To może mieć znaczenie i nawet może zachęcać do przeprowadzania takich testów. Tylko tyle, że nowa ustawa takiego testu nie definiuje, nie określa, jak, według jakich kryteriów on ma być przeprowadzany, jaka jest treść testu niezawisłości. Najprostszym rozwiązaniem byłaby ustawowa recepcja testu z z orzecznictwa TSUE i ETPCz. Tymczasem ustawa przewiduje jedynie prawo stron i uczestników postępowania do składania wniosków o przeprowadzenie testu niezawisłości. Natomiast sam test nie został sformułowany. Nie został zdefiniowany w sensie materialnoprawnym. Rodzi to poważne obawy o wykorzystywanie testu niezawisłości niezgodnie z jego celem i przeznaczeniem. Mam tu na myśli obowiązujące w polskim porządku prawnym orzeczenia, które nie akceptują tego testu, jak np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 stycznia 2022 r., który uznaje taki test za niekonstytucyjny i przewiduje katastrofalne skutki jego konstytucyjności. Nie wykluczam, że znajdą się sędziowie, którzy odmówią zastosowania testu niezawisłości albo zastosują „test Zaradkiewicza” w stosunku do sędziów powołanych przez ówczesną Radę Państwa.
Jednym z punktów odniesienia mogą być istniejące już w prawie możliwości wnioskowania o wyłączenie sędziego z orzekania w danej sprawie, np. w związku z podejrzeniem o brak bezstronności. Ale to byłoby dublowaniem istniejących już przepisów.
To prawda, to już jest prawem obowiązującym, więc nie ma uzasadnienia do nadawania takiego uprawnienia dotyczącego tych samych przesłanek. Intencją zarówno projektodawcy jak i ustawodawcy jest chyba jednak coś innego. Ja w każdym razie oddzielam kwestię braku bezstronności w danej sprawie od problemu niezawisłości. Ta pierwsza jest proceduralna, ma utrwaloną tradycję, a druga ma znaczenie ustrojowe. Ta druga to ustrojowa kwestia konstytucyjna, dotycząca prawa obywatela do niezawisłego sądu. Nie sądzę, by dało się je upchnąć w jednej instytucji prawnej. Sprawa niezawisłości sędziego jest problemem znacznie poważniejszym i ogólniejszej natury, niż tylko sprawa bezstronności sędziego w konkretnej sprawie. Ustawodawca jednak relatywizuje niezawisłość do konkretnej sprawy, co nie wydaje mi się rozsądne. Trudno bowiem założyć, ze okoliczności powołania sędziego będą wywoływać różne skutki w sferze jego niezawisłości w zależności od sprawy, w której akurat orzeka - raz będzie niezawisły, innym razem nie będzie.
Nie ma pan wrażenia, że autorom tego przepisu o to właśnie chodzi, by wymieszać te dwa prządki i w ten sposób utrudnić przeprowadzanie tego rzeczywistego testu niezawisłości, w rozumieniu ustrojowym?
Problem niezawisłości sędziów powołanych przez KRS niespełniającą warunków niezależności można było rozwiązać generalnie w ten na przykład sposób, że w stosunku do nich stosowanie testu niezawisłości jest obowiązkowe, albo że sędziowie ci ex lege nie spełniają z tego względu wymagania należytej obsady sądu, jak w uchwale składu połączonych Izb Sadu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r. Z drugiej jednak strony, jak podniósł SN w uzasadnieniu tej uchwały „gwarancyjny charakter zasady niezawisłości, niezależności i bezstronności sądu oznacza, że o treści tej zasady oraz jej konkretyzacji powinny rozstrzygać sądy". Z tej perspektywy ustawowe przesądzenie o niezawisłości lub jej braku w stosunku do sędziów powołanych przez KRS niespełniającą wymagania niezależności może budzić zastrzeżenia konstytucyjne, a mianowicie sprzecznej z zasadą poddziału władz ingerencji ustawodawcy w sferę zastrzeżoną dla wymiaru sprawiedliwości. Ustawowe przesądzenie o braku niezawisłości tych sędziów wymagałoby uregulowania statusu wydanych przez nich lub z ich udziałem orzeczeń. W projekcie ustawy przedłożonej przez Prezydenta jej art. 7 przewidywał, że w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, strona wnioskodawca uczestnik może złożyć wniosek o stwierdzenie, że prawomocne w dniu wejścia w życie ustawy orzeczenie sądowe kończące postępowanie, od którego nie została wniesiona kasacja zostało wydane z naruszeniem standardu niezawisłości i niezależności - to rozwiązanie nie znalazło się jednak w ustawie przyjętej przez Sejm. Problem statusu tych orzeczeń jednak pozostaje, co skłoniło klika sądów do zwrócenia się do TSUE o wyjaśnienie, czy są to na przykład orzeczenia nieistniejące.
Czyli przy braku kryteriów w ustawie organ, który miałby taki test przeprowadzić, musi sam zdecydować o tych kryteriach?
Sąd musiałby się powołać na jakąś metodologię. Ale musiałby też pamiętać, że obowiązują orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od tego co o nim sądzimy, które zakazują badania statusu sędziów.
Wiemy jaką one mają wadę, ale sędzia przeprowadzający test może się zastanawiać, jakie znaczenie tym orzeczeniom TK przypisuje rzecznik dyscyplinarny, czy nie zainicjuje postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego.
To jest możliwe, bo Trybunał rozstrzygnął kwestię konstytucyjną, a ten test ma być przeprowadzany na podstawie zwykłej ustawy. W ten sposób powstaje dość skomplikowana sytuacja. Z jednej strony nowa ustawa, z drugiej wyroki Trybunału Konstytucyjnego będące w sprzeczności wobec niej, a z trzeciej wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE i uchwała trzech izb Sądu Najwyższego. Do tego jeszcze dochodzą rozbieżności w orzeczeniach dotyczących statusu nowych sędziów „starych” i „nowych” izb Sądu Najwyższego.
Krótko mówiąc nie będzie miał łatwego zadania sędzia, do którego trafi taki wniosek o test niezawisłości.
No nie będzie, przy takiej rozbieżności standardów orzeczniczych i braku definicji w nowej ustawie. Oczywiście taki sędzia może stwierdzić, że obecny Trybunał Konstytucyjny nie wypełnia kryteriów bycia sądem, więc nie przejmuję się jego orzeczeniami.
To jeszcze taki sędzia powinien sobie zadać pytanie, czy rzecznik dyscyplinarny też tak sądzi.
No tak, a w obecnych realiach raczej nie można tego przyjąć. Dlatego upieram się przy tym, że zasadniczy błąd tej ustawy polega na tym, że tego testu tam nie sformułowano.
Można więc mieć wątpliwości, czy takie prawo zadziała.
To po pierwsze. A po drugie może ono stanowić też podstawę do nadużywania tej instytucji w sprawach innych niż kwestie niezawisłości.
W tym kontekście warto przypomnieć, że dyskusję w środowisku prawniczym wywołał artykuł sędziego Jacka Gudowskiego, opublikowany w majowym numerze „Przeglądu Sądowego”. Nie znając jeszcze nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym stwierdził on, że bezstronność rozumiana powinna być nie tylko w sposób pierwotny jako neutralne, obiektywne, wolne od uprzedzeń osądzanie spraw, ale także jako wartość publiczna, wspólna. Chodzi o postrzeganie sędziów przez społeczeństwo jako osób (organów) niezależnych, niepodlegających jakimkolwiek wpływom politycznym, skutecznie bronionych przez państwo i broniących się przed oddziaływaniem wszelkich destrukcyjnych czynników zewnętrznych.
To ważna opinia, ponieważ to jest jeden z elementów niezawisłości, jakie przyjmują Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejski Trybunał Praw Człowieka. To jest tzw. zewnętrzna strona niezawisłości. Wewnętrzna polega na tym, że sędzia jest niezawisły ze względu na cechy swojego charakteru. A zewnętrzna związana jest jego umocowaniem ustrojowym i postrzeganiem sędziego przez społeczeństwo. I to może być przedmiotem testu, o którym mówi nowelizacja ustawy o Sądzie Najwyższym. Właśnie oba europejskie trybunały w swoich orzeczeniach na to wskazały, a w odróżnieniu od nowej ustawy, podały też metodologię oceny tak rozumianej niezależności. Sędzia Gudowski ma rację stwierdzając, że ważne jest , czy sędzia jest postrzegany jako niezawisły.
Czytaj: Sędzia Gudowski: Wyłączenie sędziego z braku bezstronności i ustrojowej nieprzydatności>>
Społeczne postrzeganie to dość szerokie pojęcie, ale sędzia Gudowski wskazuje na wadliwość sposobu powołania jako dostateczną podstawę do wątpliwości co do niezależności i niezawisłości sędziego.
Zgadzam się w pełni z tym poglądem, chociaż spotykam się z bardziej radykalną opinia środowiska sędziowskiego, że osoba powołana w niezgodnej z Konstytucja procedurze nominacyjnej, nie nabywa inwestytury sędziowskiej, Na takim stanowisku stoi jak się wydaje Sad Okręgowy w Katowicach, który zwrócił się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym sformułowanym właśnie w tym duchu.
Pojawił się taki argument w debacie na ten temat, że akt powołania przez prezydenta „resetuje” te ewentualne nieprawidłowości. To załatwia sprawę?
To jest problem, w odniesieniu do którego Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie wypowiedział się jednoznacznie. Uznał, że sprawa decyzji prezydenta jest poza zakresem jego oceny. Ostatecznie chyba jednak przyjmuje się, że sam akt powołania na stanowisko jest niepodważalny i jako taki nie daje podstaw do przyjęcia, że powołany sędzia nie jest niezawisły. Ale sędzia Gudowski ma rację, że jeśli sędzia został powołany z udziałem upolitycznionej Krajowej Rady Sądownictwa, to istnieją podstawy do kwestionowania jego zewnętrznej niezależności i niezawisłości, mimo ze ostateczna decyzja w tej kwestii należy do urzędu prezydenckiego. Ma on także rację, że taki sędzia może być społecznie postrzegany jako osoba nie spełniająca tych wymagań i na tej podstawie można przeprowadzać test niezawisłości. Ale tu wracamy do konstatacji, że rozwiązania przyjęte w ustawie, zwłaszcza w kontekście rozbieżnego orzecznictwa sądowego w tej mierze, dają mocne podstawy do konkluzji, że tego testu nie da się dobrze przeprowadzić. A problemu statusu nowych sędziów nie da się wyjaśnić bez generalnego rozwiązania ustawowego.
Czyli wracamy do sprawy kształtu Krajowej Rady Sądownictwa?
Tak, bo nie można mówić o jakimkolwiek przywracaniu praworządności i niezależności sądów bez przywrócenia zgodnych z konstytucją zasad powoływania sędziów do KRS. Bo w tym tkwi źródło tych wszystkich problemów związanych ze statusem ustrojowym sędziów i wydawanych przez nich orzeczeń. Nie dość, że wszyscy powoływani z udziałem tego organu sędziowie są skażeni „grzechem pierworodnym” podejrzenia o brak niezawisłości, to jeszcze media informują o wielu ewidentnych nadużyciach, takich jak najpierw powoływanie do KRS bliskich współpracowników ministra, a potem przez nich awansowanie ludzi dla tego ministra i partii rządzącej zasłużonych, czasem nawet z przeskakiwaniem szczebli. Bez radykalnego, ustawowego cięcia zjawiska te będą tylko narastać. A proponowany w ustawie test jest tylko marnym surogatem rozwiązania tego zasadniczego problemu ustrojowego, czyli przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją poprzez „naprawę KRS.”
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
