Sprawdziliśmy, jak w 2020 roku - roku pandemii, wyglądało tworzenie prawa w statystykach i stworzyliśmy Raport inflacji prawa 2020. Produkcja prawa w Polsce. Wszystkie dane, jakie podajemy w tym raporcie, pochodzą z baz danych, z których powstaje program LEX. Nasze bazy pozwalają zadawać szczegółowe zapytania, dzięki którym możemy pokazać zmienność prawa w Polsce.
Raport inflacji prawa będziemy powtarzać co roku – w ten sposób uchwycimy systemowy problem i mamy nadzieję, że wzmocnimy trwającą w Polsce dyskusję wokół jakości i pewności polskiego prawa.
Podstawowym dokumentem, z jakiego korzystają osoby pracujące z prawem, są akty prawne. Nie ma znaczenia, czy ktoś jest sędzią, prokuratorem, adwokatem, profesorem czy studentem prawa, pracownikiem urzędu państwowego czy wymiaru sprawiedliwości, przedsiębiorcą czy osobą fizyczną. Jeżeli potrzebuje informacji prawnej, to w większości przypadków, zacznie od aktu prawnego. W programie LEX, on-linowej bazie informacji prawnej, najpopularniejszymi dokumentami są właśnie akty prawne. Niektóre z nich notują milionowe liczby odsłon (zobacz: Tabela 1 – 50 najpopularniejszych aktów prawnych w programie LEX w 2020 roku).
Czytaj także: Legislacja w 2020 - chaos i dalsze obniżanie jakości prawa>>
Więcej prawa to więcej zmian
Inflacja prawa, czyli wzrost zakresu regulacji, a zwłaszcza liczby i częstotliwości zmian, jest zjawiskiem obserwowanym i opisywanym przez badaczy prawa. Na wynikające z inflacji prawa problemy zwracała uwagę, już w 2008, prof. Ewa Łętowska w swoim artykule w Europejskim Przeglądzie Sądowym[ii]. Pisała, że im więcej nowych przepisów i im częściej ulegają one zmianie, tym konsumenci prawa mają mniej czasu na zapoznanie się z regulacjami i dostosowanie się do nowej sytuacji prawnej. Wydawane szybko kolejne zmiany nie są zazwyczaj wyposażane w przepisy intertemporalne, co sprawia, że nie ma jasnych wytycznych jak postępować w przypadku kolizji norm. Tę lukę zapełniają sądy, ważąc normy i wskazując określoną interpretację w konkretnych sprawach. Postępowania sądowe trwają jednak coraz dłużej.
Duża ilość nowych regulacji, ich niska jakość, co pokazuje raport, negatywnie wpływają na pewność prawa, potrzebną do poprawnego funkcjonowania gospodarki i administracji. Brak pewności prawa przenosi się na zaufanie społeczne do instytucji stanowiących prawo, ale także stosujących prawo. Niska jakość regulacji i ich zmienność jest jednym z czynników wpływających na przewlekłość postępowań sądowych. Trwające latami procesy w sprawach gospodarczych czy karnych, przekładają się na życie społeczno-gospodarcze i opinie o systemie tworzenia i stosowania prawa. Inflacja prawa, oraz niska ocena wymiaru sprawiedliwości, nie budują pozycji prawa i instytucji publicznych.
Prawie 126 tys. aktów w 66 dziennikach urzędowych
Przyjrzyjmy się bliżej ilościowemu czynnikowi wywołującemu inflację prawa.
Liczba 125.890 nowych aktów prawnych, opublikowanych w 2020 roku, to akty pochodzące ze wszystkich, 66 dzienników urzędowych, wydawanych w naszym kraju. Są wśród nich Dziennik Ustaw czy Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, zawierające najważniejsze akty prawnej, 16 dzienników wojewódzkich, a także 46 dzienników urzędowych ministerstw i urzędów centralnych. Duża liczba publikatorów urzędowych, nie sprzyja przejrzystości prawa i sprawia, że próba opisania wszystkich rodzajów aktów pochodzących z wszystkich dzienników urzędowych, nie może zakończyć się powodzeniem. Na potrzeby tej analizy skupię się więc na aktach publikowanych w Dzienniku Ustaw w 2020 roku – ustawach i rozporządzeniach - aktach mających największe znaczenie dla obrotu prawnego w Polsce.
W 2020 roku opublikowano w Dzienniku Ustaw 3.660 aktów prawnych, w tym 499 ustaw i 1.849 rozporządzeń wykonawczych. W 2019 roku ustaw było 633, a rozporządzeń 1762. Zwraca uwagę w 2020 roku zwiększenie ilości aktów wydawanych przez ministrów i urzędy centralne oraz zmniejszenie ilości ustaw.
Spośród 22.567 aktów, które zostały zmienione w 2020 roku, 470 z nich to ustawy, a 671 - rozporządzenia. Liczbą, która pokazuje skalę ingerencji w najważniejsze akty, jest 1.830 – tyle razy zmieniono ustawy i rozporządzenia w 2020 roku (955 - ustawy i 853 - rozporządzenia). Wszystkich obowiązujących ustaw jest 1.574, a rozporządzeń 7.719[iii]. Z liczb tych wynika, że w 2020 roku prawie 30 procent obowiązujących ustaw i prawie 9 procent rozporządzeń zostało przynajmniej raz zmienionych.
Kolejna zmiana, kolejna niepewność
Każda zmiana aktu prawnego generuje wersję treści na dzień wejścia w życie. Im więcej wersji czasowych danego aktu prawnego – tym większa niepewność, jakie właściwie brzmienie aktu właściwe jest do oceny konkretnego stanu faktycznego. Gdy nowych wersji czasowych jest bardzo dużo w krótkim czasie, konsumenci prawa muszą poświęcić więcej czasu na zapoznawanie się z kolejnymi zmianami. W 2020 roku powstało 2.022 nowych wersji czasowych dla aktów opublikowanych w Dzienniku Ustaw, w tym 1.082 nowych wersji ustaw i 916 - rozporządzeń.
Poza ilościami publikowanych aktów i zmian do nich, bardzo ważnym elementem wzmagającym zjawisko inflacji prawa, jest krótkie bądź nieistniejące vacatio legis, czyli czas jaki upływa od opublikowania aktu, do jego wejścia w życie.
Zmieniających aktów prawnych, które miały daty wejścia w życie wcześniejsze niż data publikacji było 74 (w 2019 – aż 90). Aktów, które miały taką samą datę publikacji i wejścia w życie było 112 (w 2019 – „tylko” 47). O skali możliwych problemów z przystosowywaniem się obywateli, przedsiębiorców i administracji do zmian w prawie, dużo mówi liczba wersji czasowych aktów, których data wejścia w życie była wcześniejsza niż data opublikowania akta zmieniającego. Taka sytuacja powinna być czymś, zgodnie z Konstytucją i ustawami, całkowicie wyjątkowym, tymczasem zdarzyła się 104 razy (w 2019 – 43 razy).
Szczytowym osiągnięciem pod tym względem była sytuacja, gdy w tym samym czasie obowiązywały dwie wersje przepisu o dodatkowym zasiłku opiekuńczym. Od 5 września 2020 r. obowiązywał art. 36 ust. 1 ustawy w sprawie COVID-19 w zmienionym brzmieniu, a jednocześnie obowiązywał art. 4 pkt 7 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw, którą zmieniono ustawę w sprawie COVID-19.
Więcej: Wpadka legislacyjna - jedna nowelizacja daje zasiłek opiekuńczy, druga zabiera>>
Piotr Nietrzpiel, radca prawny w kancelarii Wojewódka i Wspólnicy mówił wtedy krótko: Nie są mi znane reguły kolizyjne, które by to rozstrzygały. Jest zasada, że prawo późniejsze uchyla prawo wcześniejsze, ale oba brzmienia art. 36 ust. 1 weszły w życie w tym samym dniu - 5 września, przy czym nowelizacja skutkująca uchyleniem przepisów o zasiłku miała nadaną wcześniejszą moc obowiązywania, bo od 4 września. A skoro tak, to możliwe jest uznanie, że dodatkowego zasiłku opiekuńczego już nie ma.
Ustawa Covidowa zmieniana 66 razy
Najczęściej zmienianym aktem prawnym w 2020 roku była ustawa Covidowa. Uchwalona przez Sejm 2-go, opublikowana 7-go, weszła w życie 8-go marca. W dacie wejścia w życia ustawa ta została zmieniona przez cztery inne ustawy - wszystkie opublikowane zostały po wejściu w życie ustawy Covidowej.
Jednak korowód zmian trwał przez cały rok. Tylko w grudniu 2020 roku ustawa Covidowa zmieniona została przez 10 ustaw i miała 7 wersji czasowych. W całym 2020 roku w treść tej ustawy ingerowano 66 razy. To nie koniec karuzeli legislacyjnej – w styczniu bieżącego roku ustawa została zmieniona już trzy razy.
Jak mówił Prawo.pl Grzegorz Kaleta z Uczelni Łazarskiego, dynamika zmian w polskim prawie w okresie epidemii spowodowanej wirusem SARS-CoV-2, prowadziła w niektórych przypadkach do uchwalania ustaw zawierających błędy mogące wpływać na destabilizację niektórych zakresów życia społecznego lub gospodarki. Jako przykład podał ustawę z 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID ‑ 19. - Jest ona przykładem ustawy, która została znowelizowana przed publikacją w Dzienniku Ustaw. Przyznaje personelowi medycznemu walczącemu z koronawirusem podwyżki oraz wprowadza „Klauzulę Dobrego Samarytanina”, ale jest " ukrytą próbą zaostrzenia odpowiedzialności karnej lekarzy" - ocenił Grzegorz Kaleta.
Duże wyzwania dla podatników
Kolejnymi ustawami są PIT – 23 zmiany i CIT - 14 zmian. Ordynacja podatkowa została zmieniona 10 razy, VAT i System ubezpieczeń społecznych 8 razy. Wydaje się nieprawdopodobnym, że Kodeks Postępowania Cywilnego, który w 2019 roku został gruntownie znowelizowany, w 2020 roku doczekał się aż 7 ingerencji. Sprawa komplikuje się, ponieważ w 2019 roku opublikowano 5 innych zmian KPC, których daty wejścia w życie ustalono na rok 2020. Tak więc łącznie Kodeks Postępowania Cywilnego w 2020 roku zmieniany był 12 razy. To samo dotyczy wielu innych, podstawowych dla obrotu gospodarczego i życia społecznego aktów (Zobacz: Tabela 2 – 50 najczęściej zmienianych ustaw w 2020 roku, środkowa kolumna).
- Był to kolejny rok, w którym istotne zasoby firm zostały skierowane na wdrażanie zmian, a nie na prowadzenie podstawowej działalności, albo na walkę z kryzysem. Dodatkowo nadchodzące zmiany zostały uchwalone i ogłoszone dopiero w końcówce roku, a proces legislacyjny przeprowadzony w pośpiechu bez właściwych konsultacji społecznych. Powoduje to wiele wątpliwości jak stosować nowe przepisy, aby nie narazić się na sankcje i spory z fiskusem, który prawidłowość rozliczeń może weryfikować nawet po pięciu latach - będzie mieć dużo więcej czasu od przedsiębiorców na zapoznanie się i wyjaśnienie nowych regulacji – komentował dla Prawo.pl Przemysław Pruszyński, doradca podatkowy, sekretarz Rady Podatkowej Konfederacji Lewiatan.
Dodano 427 artykułów do ustawy Covidowej
Liczba aktów zmieniających przekłada się na ilość ingerencji w poszczególnych jednostkach redakcyjnych zmienianych aktów prawnych.
Ustawa Covidowa, w dniu publikacji w Dzienniku Ustaw, 7 marca, składała się z 37 jednostek redakcyjnych, czyli artykułów. W ciągu 10 miesięcy obowiązywania dodano 427 nowych artykułów, moc utraciło 10 jednostek redakcyjnych, a 201 uległo zmianie. Dzisiaj ustawa liczy 486 artykułów i jest jednym z obszerniejszych aktów. Najczęściej zmienianą jednostką redakcyjną był artykuł 22. Kolejne to artykuły 15zzzh – 15 zmian, art. 31zo – 13 zmian, art. 4 – 12 zmian i art. 15g – 11 zmian. Zwracam uwagę na nazwy jednostek. Ustawę nowelizowano 66 razy, dodając coraz to nowe artykuły. Konieczne było wstawianie jednostek redakcyjnych między istniejące już wcześniej, co doprowadziło do powstania nazw artykułów, które trudno nawet wymówić (najdłuższą nazwę posiada art. 15zzzzzn2).
Jednostki redakcyjne zmienione 7.353 razy
Dla 50 najczęściej zmienianych w 2020 roku ustaw, sprawdziliśmy jak często były zmieniane wszystkie jednostki redakcyjne (czyli artykuły, ustępy, punkty i litery). Pierwsze miejsce zajmuje ustawa o zawodzie lekarza i lekarza dentysty, której wszystkie jednostki redakcyjne zostały zmienione 7.353 razy. Ustawa Covidowa zajmuje drugie miejsce z liczbą 6.616 zmienionych jednostek. Trzecim aktem jest Prawo o ruchu drogowym - 1.537 zmienionych jednostek. (Zobacz: Tabela 2 – 50 najczęściej zmienianych ustaw w 2020 roku, ostatnia kolumna).
Tempo przygotowywania aktów zmieniających i nowych aktów również ma ogromne znaczenie dla pewności prawa. W 2020 roku aż 5 ustaw pełną ścieżkę legislacyjną (zgłoszenie projektu do laski marszałkowskiej, trzy czytania w Sejmie, Senat, podpis prezydenta, publikacja w Dzienniku Ustaw) pokonało w czasie krótszym niż 10 dni, w tym ustawa covidowa (tylko 6 dni) i cztery inne związane z walką z epidemią (Zobacz: Tabela 3 - ustawy, dla których proces legislacyjny w 2020 roku trwał krócej niż 30 dni).
Nie wszystko opublikowane
Wszystkie podane wyżej liczby, obrazujące zmienność prawa w 2020 roku, wynikają z aktów opublikowanych w oficjalnych dziennikach urzędowych. Inflację i brak zaufania do prawa wzmaga jeszcze jedna praktyka prawodawcy. Zdarza się, że niektóre akty w ogóle nie są publikowane w dziennikach urzędowych, a dostęp do nich można uzyskać w ramach dostępu do informacji publicznej. Żeby o nie poprosić, trzeba jednak wiedzieć, że takie akty w ogóle istnieją.
W roku pandemii powstały przynajmniej dwa akty, które mają duże znaczenie dla przedsiębiorców, ale nie zostały opublikowane. Pierwszy z nich to uchwała nr 51/2020 Rady Ministrów z 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego „Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla dużych firm”. Drugi, to uchwała[iv] z tego samego dnia o numerze 50/2020, dotycząca małych i średnich firm.
Postępująca inflacja prawa
Opisane w raporcie zjawiska dotyczące produkcji prawa, ich intensywność, nie są związane wyłącznie z pandemią Covid-19. Zjawisko inflacji polskiego prawa obserwujemy od lat. Niska jakość legislacji jest faktem. Czas pandemii jedynie uwydatnił problemy.
- Wydaje się, że pojęcie „racjonalnego ustawodawcy” kompletnie zdewaluowało się w polskich realiach i wyrażenie to należy traktować jako oksymoron. Pominę też konsekwentne nieprzestrzeganie takiego dokumentu jak rozporządzenie Prezesa RM z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, które jest jawnie lekceważone i pomijane. Dziwi tylko, że biura legislacyjne poszczególnych izb parlamentu nie podejmują w tym zakresie działań zapobiegawczych czy profilaktycznych, choć z drugiej strony zakładam, że w zderzeniu z machiną polityczną nie dysponują żadnym skutecznym środkiem protestu - komentuje adwokat Adam Szkurłat z kancelarii Lubasz i Wspólnicy - Kancelaria Radców Prawnych sp.k. .
Duża zmienność polskiego prawa sprawia, że wiele osób, które nie mają dostępu do profesjonalnych programów z informacją prawną, szuka takich informacji w internecie. Wolters Kluwer, od 2020 roku, udostępnia bezpłatnie największą w Polsce bazę ujednoliconych (czyli zawierających wszystkie zmiany) aktów prawnych. Dzięki Open LEX każdy może sprawdzić obowiązującą wersję aktu prawnego. Statystyki odsłon pokazują, czym żyli Polacy w 2020 roku. Na liście najpopularniejszych aktów w tej aplikacji, jest wiele takich, które biły rekordy ilości zmian w 2020 roku (Zobacz: Tabela 4 – 50 najpopularniejszych aktów prawnych w programie Open LEX).
Będziemy dostarczać Państwu, w kolejnych rocznych raportach, informacji o inflacji prawa, czyli o wzroście zakresu regulacji, liczby i częstotliwości zmian. Chcielibyśmy, żeby nasz Raport inflacji prawa, stał się częścią debaty o jakości i pewności polskiego prawa.
Autor: Jacek Jasionek, Redakcja Publikacji Elektronicznych, Wolters Kluwer Polska
Dane do Raportu inflacji prawa 2020: Grzegorz Kurek, analityk IT, Wolters Kluwer Polska.
[i] Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842).
[ii] E. Łętowska, Dialog i metody. Interpretacja w multicentrycznym systemie prawa, cz. I, EPS 2008/11/4-8
[iii] Ocena obowiązywania aktów prawnych dokonywana na podstawie metodologii, przyjętą przez redakcję programu LEX, zgodnie z którą, ocenie co do obowiązywania może podlegać tylko akt zawierający samodzielne normy prawne o charakterze abstrakcyjnym i generalnym.
[iv] Uchwała nr 51/2020 Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego „Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla dużych firm”. Uchwała niepublikowana.
| Tabela 1 - 50 najpopularniejszych aktów prawnych w programie Open LEX w 2020 roku. | ||
| Tytuł aktu prawnego | Liczba odsłon w 2020 r. | |
| Kodeks pracy | 833 856 | |
| Kodeks karny | 715 330 | |
| Zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. | 710 388 | |
| Szczególne rozwiązania związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (ustawa covidowa) | 647 644 | |
| Karta nauczyciela | 519 999 | |
| Kodeks Postępowania Cywilnego | 507 914 | |
| Kodeks Cywilny | 480 561 | |
| Kodeks Postępowania Karnego | 460 970 | |
| Ordynacja podatkowa | 424 106 | |
| Policja | 338 225 | |
| Podatek od towarów i usług | 333 866 | |
| Kodeks wyborczy | 312 876 | |
| Kodeks wykroczeń | 285 489 | |
| Kodeks postępowania administracyjnego | 270 605 | |
| Konstytucja | 248 334 | |
| Emerytury i renty z funduszu ubezpieczeń społecznych | 215 074 | |
| Prawo oświatowe | 201 762 | |
| Koszty sądowe ws cywilnych | 198 680 | |
| Podatek dochodowy od osób fizycznych | 194 610 | |
| Środki przymusu bezpośredniego i broń palna | 191 236 | |
| Kodeks karny wykonawczy | 181 410 | |
| Służba wojskowa żołnierzy zawodowych | 179 431 | |
| Prawo o ruchu drogowym | 177 049 | |
| Prawo wodne | 139 662 | |
| Finanse publiczne | 137 337 | |
| Postępowanie egzekucyjne w administracji | 133 964 | |
| Pomoc społeczna | 122 801 | |
| Prawo o ustroju sądów powszechnych | 110 823 | |
| Samorząd gminny | 109 660 | |
| Prawo budowlane | 109 427 | |
| Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia | 105 824 | |
| Odpady | 104 079 | |
| Powszechny obowiązek obrony | 97 625 | |
| Prawo upadłościowe | 90 705 | |
| Podatek akcyzowy | 88 554 | |
| Kodeks karny skarbowy | 80 414 | |
| Wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę | 75 239 | |
| Pracownicze plany kapitałowe | 74 658 | |
| Krajowa administracja skarbowa | 72 739 | |
| Gospodarka nieruchomościami | 71 109 | |
| Prawo ochrony środowiska | 66 168 | |
| Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce | 65 878 | |
| Zmiana ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapob.. | 65 586 | |
| Warunki techniczne pojazdów | 64 772 | |
| Państwowa straż pożarna | 61 923 | |
| Kodeks rodzinny i opiekunczy | 60 819 | |
| Prawo bankowe | 60 587 | |
| Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi | 54 830 | |
| Straż graniczna | 52 795 | |
| Służba więzienna | 50 004 |