Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. Nr 143, poz. 963) jest efektem prac legislacyjnych podjętych przez polskiego prawodawcę w związku z olbrzymimi stratami poniesionymi w wyniku powodzi w maju 2010 r. Autorzy projektu ustawy podkreślali, że straty poniesione przez państwo polskie i jego obywateli w wyniku wielkich powodzi, które nawiedziły Polskę w 1997 r., następnie w 2001 r. i wreszcie w 2010 r. pokazały, że niedostateczne środki na utrzymanie urządzeń ochrony przeciwpowodziowej, w tym budowli regulacyjnych, wałów przeciwpowodziowych, a także niewystarczająca ilość budowli będących urządzeniami czynnej ochrony przed powodzią, powodują wysoki stopień zagrożenia. Projektodawcy ustawy podkreślali, że braki finansowe nie są jedyną przyczyną zaniedbań w zakresie gospodarki przeciwpowodziowej. Podstawową przeszkodą dla osiągnięcia zadowalających efektów w tym względzie jest długi cykl przygotowania inwestycji, wynikający z konieczności pozyskiwania wielu decyzji i opinii, a przede wszystkim z konieczności pozyskiwania gruntów, co przekłada się na nieracjonalne, często wieloletnie, wydłużenie okresu ich realizacji.
Obowiązujące obecnie przepisy przewidują dwu lub trzyetapowy proces lokalizacji i nabywania nieruchomości na cele realizacji urządzeń wodnych służących ochronie przeciwpowodziowej. Pierwszym etapem jest wydanie przez właściwy organ (art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Kolejnym jest proces negocjacji z właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości, które zostały objęte decyzją o lokalizacji inwestycji, zmierzający do wykupu za ich zgodą objętych inwestycją gruntów. W sytuacji, gdyby negocjacje nie przyniosły rezultatu, ustawa przewiduje wywłaszczenie tych nieruchomości w trybie administracyjnym. Następnie uzyskane muszą być decyzje o pozwoleniu na budowę.
Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych łączy wskazane etapy i obejmuje proces lokalizacji, wywłaszczenia oraz zatwierdzenia projektu budowlanego jedną decyzją. Natomiast wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości będzie ustalana w drodze negocjacji lub odrębnej decyzji. Kluczem do skutecznej realizacji inwestycji jest decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji. Wystarczy wskazać, że uzyskanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji jest równoznaczne z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz pozwolenia na budowę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - art. 14 ustawy.
Decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a ustawy, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna - art. 19 ustawy. Decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji określa termin odpowiednio wydania nieruchomości albo wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń - art. 24 ustawy.
Decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stanowi podstawę do wydania przez wojewodę decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości przeznaczonej na inwestycję, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Najem, dzierżawa lub użyczenie nieruchomości przeznaczonej na inwestycję, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, wygasają z upływem 30 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna - art. 26 ust. 1 i 2 ustawy.
Skutki prawne wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji są zatem bardzo daleko idące. Przyjęcie powyższych regulacji jest oczywiście uzasadnione wydarzeniami, które miały miejsce w Polsce w ostatnich miesiącach i prawdopodobnie niewiele osób nie dostrzega potrzeby wprowadzenia szczególnych rozwiązań prawnych, aby podobnym zdarzeniom w przyszłości zapobiec. Nie problem zatem w tym, aby nie podejmować działań przewidzianych w ustawie, ale by odbywało się to w sposób cywilizowany, gwarantujący właściwy poziom ochrony podmiotom, których majątki bezpośrednio zostaną objęte takowymi decyzjami. O ile nie powinno budzić zastrzeżeń uzasadnione przejmowanie nieruchomości celem stworzenia spójnego systemu ochrony przeciwpowodziowej, zastrzeżenia mogą wzbudzać odszkodowania, które w związku z procesem przejmowania nieruchomości będą wypłacane.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy, z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a ustawy, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia odszkodowania, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji.
Przepisy szczególne zawarte w art. 21 ust. i 2 ustawy wskazują, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ I instancji oraz według wartości tej nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 9 pkt 5 ustawy, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. W praktyce może dojść do znaczących rozbieżności w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Uzasadnione wydają się obawy, że inwestorzy, czy później ewentualnie wojewodowie, będą dążyć do określenia możliwie niskiej wartości nieruchomości, co z oczywistych względów będzie sprzeczne z interesami dotychczasowych właścicieli. Warto przy tej okazji podkreślić, że art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wyraźnie stanowi, że wywłaszczenie będzie dopuszczalne m.in. pod warunkiem zapłaty słusznego odszkodowania.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przeważa pogląd, zgodnie z którym słuszne odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości utraconego lub naruszonego dobra, co oznacza, że powinno stwarzać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub ujmując szerzej, które pozwoli uprawnionemu na odtworzenie jego sytuacji majątkowej, jaką miał przed podjęciem decyzji organu władzy publicznej o ingerencji w sferze jego interesów majątkowych (por. wyrok z 14 marca 2000 r., P. 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60). W innym orzeczeniu podkreśla się z kolei, że sprawiedliwe odszkodowanie to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania (por. wyrok z 8 maja 1990 r., K. 1/90, OTK w latach 1986-1995, t. II, poz. 2). Warto jednocześnie zwrócić uwagę na fakt, że naruszenie wymagania słusznego odszkodowania jest uznawane w orzecznictwie strasburskim za przejaw naruszenia proporcji pomiędzy stosowanymi środkami a celami, które zamierza się osiągnąć przez ingerencję we własność motywowaną racjami publicznymi. Należyte, tj. sprawiedliwe odszkodowanie stanowi więc element przywracający właściwą równowagę pomiędzy potrzebami wynikającymi z ogólnego interesu społeczeństwa a wymaganiami związanymi z ochroną podstawowych praw jednostki (por. orzeczenie ETPCz z 23 września 1982 r. w sprawie Sporrong i Lonnroth v. Szwecja, LEX Nr 80830) - zob. wyrok z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt K 37/02, Lex Nr 82400. W starszych orzeczeniach Trybunału podkreślano, że odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplane, i to nie tylko poprzez sposób obliczania jego wysokości, ale również przez tryb wypłacania (zob. wyrok z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99, LEX Nr 39993).
Co prawda w nowszym orzecznictwie Trybunału można z kolei dostrzec odejście od restrykcyjnego pojmowania słusznego odszkodowania. Trybunał staje bowiem na stanowisku, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny W świetle postanowień Konstytucji pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Z tego punktu widzenia odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie "słuszne" (zob. wyrok z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, LEX Nr 121570). Nie zmienia to jednak faktu, że wszelka ingerencja ze strony organów państwa w prywatną własność powinna stanowić ostateczność w państwie demokratycznym. W efekcie, to w interesie samego państwa powinno leżeć, aby podejmowane wyjątkowe działania, nie spowodowały ogólnospołecznej krytyki państwa.

Podsumowując, wejście w życie opisywanej ustawy daje narzędzie do przeprowadzenia działań wywłaszczeniowych na niespotykaną po 1989 r. skalę. Jednocześnie, z funkcjonowaniem analizowanej ustawy znaczna część społeczeństwa wiąże spore nadzieje. Pozostaje wierzyć, że państwo te nadzieje spełni. Wywłaszczenia przeprowadzane w związku z ustawą o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych znajdują się w o tyle dobrej sytuacji, że tereny objęte wywłaszczeniem będą w znacznym procencie terenami, które bezpośrednio dotknęły ostatnie powodzie. W rezultacie, osoby tam zamieszkujące lub posiadające swoje majątki, prawdopodobnie z dużym entuzjazmem przyjmą oferowane odszkodowania, za które będę mogli nabyć nieruchomości w bardziej bezpiecznych miejscach. Państwo ze swojej strony musi jednak zadbać o to, aby nie zniechęcić społeczeństwa do tego wielkiego przedsięwzięcia.

Artykuł pochodzi z Serwisu Samorządowego www.lex.pl/samorzad