Rada miejska podjęła uchwałę dotyczącą przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rezerwatu na terenie miasta. Spółka zarzuciła jej naruszenie art. 1 ust. 1 in fine oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu spółka zwróciła uwagę, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego musi odpowiadać wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogom, w tym dotyczącym warunków formalnych jej podjęcia. Naruszenie tych wymogów może mieć wpływ na przyszłe rozstrzygnięcia podejmowane w procedurze planistycznej i - w konsekwencji - prowadzić może do wadliwego sposobu ukształtowania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w planie miejscowym. Zdaniem spółki analiza przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do dwóch wniosków. Po pierwsze, z przepisu tego wynika, że już przed podjęciem zaskarżonej uchwały prezydent miasta powinien mieć sprecyzowany "kształt" przyszłego planu miejscowego, powinien wiedzieć, jakiej treści plan miejscowy chce uchwalić.


Ustawodawca wymaga bowiem, aby jeszcze przed podjęciem uchwały o przystąpieniu, przeprowadzić analizę dotyczącą stopnia zgodności przewidywanych przyszłych rozwiązań z ustaleniami studium. Po drugie, przed podjęciem zaskarżonej uchwały prezydent powinien przeprowadzić analizę dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Ponadto spółka wskazała, iż w świetle art. 13 ust. 3 a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. Nr 151, poz. 1200 ze zm.), to gmina musi podporządkować swe władztwo kompetencjom organów ochrony przyrody w ten sposób, że gdy chce uchwalić plan miejscowy dla obszaru stanowiącego rezerwat, musi taki plan uzgodnić z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Spółka podkreśliła, iż nie ma ani zarządzenia o utworzeniu, ani o powiększeniu rezerwatu, jak również brak planu ochrony takiego rezerwatu.

W odpowiedzi na skargę rada miasta uznała, iż spółka nie wykazała istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, które zostało naruszone podjęciem uchwały. Organ wyjaśnił, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tzw. uchwałą intencyjną. Uchwała ta jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu i wyraża zaledwie zamiar sporządzenia miejscowego planu dla danego obszaru. Ponadto uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter nienormatywny, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej.

NSA rozpatrując sprawę zwrócił uwagę, iż w przypadku uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu rada jest związana tylko granicami obszaru zakreślonymi w załączniku do takiej uchwały, przy czym może podjąć kolejną uchwałę, zmieniającą te granice.

Co do zasady zatem, uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu jaki ma być zrealizowany. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest uchwałą o charakterze intencyjnym, nie można w niej formułować wskazań z jakimi przepisami plan ma być zgodny i jakie dokumenty będą potrzebne w dalszej procedurze planistycznej – stanowią o tym przepisy omawianej ustawy i ustaw odrębnych. W sprawie sporządzono wymaganą ustawą analizę dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowano materiały geodezyjne oraz ustalono niezbędny zakres prac planistycznych. Objęcie określonego obszaru pracami planistycznymi (podobnie jak nieobjęcie) nie może być uznane za naruszenie "władztwa planistycznego".

NSA podkreślił, iż uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i to, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach w postępowaniu planistycznym, jak również to, że mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości) nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną spółki nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały – podkreślił Sąd.
 

Wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12, prawomocny