Komentarz pochodzi z programu Serwis Budowlany .

Zakres przedmiotowy specustawy drogowej

Od dnia 25 maja 2003 r. obowiązuje w polskim systemie prawnym ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 687) – dalej u.z.p.r.i.d. - określająca zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Specustawa drogowa (u.z.p.r.i.d.) w aktualnym kształcie stanowi niejako wyłączenie przed nawias panującego w Polsce porządku prawnej regulacji, której przedmiotem jest proces inwestycyjny obejmujący realizację wszelkich kategorii dróg publicznych.

W świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260) - dalej u.d.p., są nimi drogi krajowe, drogi ekspresowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne. Zakres specustawy drogowej jest szeroki i obejmuje „inwestycje w zakresie dróg publicznych". Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w przepisach specustawy, jak również brak jednoznacznego nawiązania do tego terminu w ustawie o drogach publicznych. Posłużenie się pojęciem nieostrym niewątpliwie utrudnia precyzyjne odczytanie zakresu przedmiotowego analizowanego aktu prawnego, niemniej jednak odesłanie do przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazuje, że w pierwszej kolejności obejmuje ona budowę tych dróg. W świetle definicji legalnej z art. 4 pkt 17 u.d.p. oznacza to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę.

Nie wydaje się natomiast zasadnym rozszerzanie zakresu specustawy na przebudowę oraz remont drogi. Przebudowa drogi oznacza wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, z kolei remont drogi - wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. W obydwu jednak przypadkach roboty budowlane ograniczają się do istniejących granic pasa drogowego.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy budowy nowej drogi (ewentualnie jej rozbudowy) i wiąże się z zazwyczaj z zajęciem oraz przejściem prawa własności nieruchomości nią objętych na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczności te odróżniają budowę (w szerokim rozumieniu) od przebudowy lub remontu, co w konsekwencji prowadzi do konkluzji pozwalającej ustalić zakres przedmiotowy specustawy.

Omawiana ustawa wyłącza w zupełności stosowanie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) - dalej u.p.z.p., a nawiązując do odpowiedniego stosowania regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) - dalej pr. bud., jednocześnie wprowadza w tym zakresie rozwiązania szczególne. Wydawane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie zarówno elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (wydawanej w początkowym okresie funkcjonowania specustawy), jak i pozwolenia na budowę.

Ponadto jeżeli weźmie się pod uwagę aktualne jej brzmienie nadane nowelą z dnia 15 listopada 2008 r., można dojść do przekonania, że w sposób daleko idący akt ten modyfikuje obowiązujący porządek prawny w odniesieniu zarówno do administracyjnego prawa materialnego jak i procedury administracyjnej. Uwzględniając ponadto doniosłe skutki cywilnoprawne, jakie niosą ze sobą wydawane na jej podstawie decyzje administracyjne, dojść można do przekonania, że powstał akt prawny, który pozwala organom administracji publicznej kształtować w sposób kompleksowy sytuację prawną szeroko rozumianych uczestników procesu inwestycyjnego w zakresie dróg publicznych. Przedmiotowej ustawie niewątpliwie przyświeca zasadniczy cel, polegający na usprawnieniu procesu inwestycyjnego od strony prawnego przygotowania inwestycji i uzyskania wymaganych zezwoleń.

Ogólna analiza specustawy drogowej pozwala na stwierdzenie, że na plan pierwszy wysuwa się to, iż jednym aktem administracyjnym – decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozstrzygane są kwestie zarówno planistyczne, prawnobudowlane, podziałowe oraz cywilne, a ustawa ta wyłącza wręcz stosowanie niektórych ustaw, które zazwyczaj uwzględnia się w procesie inwestycyjnym uwzględnić, a niektóre na potrzeby postępowania mającego za przedmiot proces inwestycyjny w zakresie dróg publicznych w sposób istotny modyfikuje. I tak, z punktu widzenia proceduralnego specustawa drogowa w art. 11c u.z.p.r.i.d. do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odsyła – co oczywiste - do regulacji k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy.

Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza możliwość modyfikacji ogólnych unormowań procedury administracyjnej na rzecz przepisów szczególnych, które wprowadza specustawa. Odmienność unormowań proceduralnych jest stosunkowo szeroka i obejmuje zarówno najbardziej początkowe etapy postępowania, jak również weryfikację ostatecznej decyzji w trybach nadzwyczajnych, także w ramach sądowej kontroli legalności decyzji. W pewnym sensie ustawa ta ogranicza stosowanie niektórych zasad ogólnych k.p.a. (np. zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu), a szczególny nacisk kładzie na jedną, tj. zasadę szybkości postępowania.

Analizując jej przepisy można dojść do przekonania, że ustawodawca stosując zasadę lex specialis derogat legi generali uprościł i usprawnił procedurę administracyjną, a celem nadrzędnym ustawy stało się szybkie załatwienie wielopłaszczyznowej sprawy administracyjnej. Warto zatem dokonać analizy, w jakim zakresie zmodyfikowano przepisy k.p.a., a w jakim należy je stosować w niezmienionym kształcie.

Komentarz pochodzi z programu Serwis Budowlany .

Specustawa drogowa upraszcza procedurę administracyjną