Specjalne strefy ekonomiczne nie były należycie wykorzystywane, nie osiągały celów założonych przez rząd, a pomoc publiczna nie trafiała do przedsiębiorców działających w preferowanych gałęziach gospodarki w danym regionie. Zmiana prawa w 2018 r. pozwala mieć nadzieję na likwidację części stwierdzonych nieprawidłowości - to główne wnioski po kontroli przeprowadzonej przez NIK.

Inwestycje są, ale nie takie, jak potrzeba

Żadna ze Stref nie osiągnęła wyznaczonego celu pełnego zagospodarowania obszaru SSE, a pozostałe cele określone w Planach rozwoju  realizowały one w ograniczonym zakresie. Strumienie pomocy publicznej nie zostały skierowane do przedsiębiorców działających w preferowanych dla danego regionu gałęziach gospodarki wspierających innowacyjność i konkurencyjność.

Spółki Zarządzające SSE (SZS) niesłusznie przyjęły - jako jedyne mierniki skuteczności swych działań - zwiększanie: obszaru Strefy, liczbę miejsc pracy, kwoty nakładów inwestycyjnych ponoszonych przez przedsiębiorców  oraz liczbę nowych zezwoleń na działalność w SSE. W rezultacie włączano do SSE obszary nieatrakcyjne dla inwestorów i nieprzystosowane do działalności gospodarczej. Przy udzielaniu zezwoleń nie wprowadzano żadnych kryteriów zapewniających osiągnięcie założonych celów. SSE nie stworzyły też mechanizmów promowania przedsięwzięć odpowiadającym założonym celom.

Spółki współtworzyły lub wspierały klastry, jednak nie realizowały na ich rzecz założonych zadań.

Pomoc publiczna nie została ukierunkowana do przedsiębiorców działających w preferowanych gałęziach gospodarki w danym regionie. Nie wspomagano w wystarczającym stopniu przedsięwzięć przyczyniających się do rozwoju nowych rozwiązań technologicznych i technicznych, a także zwiększenia konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług.

SZS niedostatecznie wyposażały tereny Stref w niezbędną infrastrukturę techniczną i logistyczną, przez co przedsiębiorcy wykazywali mniejsze zainteresowanie danym terenem, to zaś przekładało się na jego niewykorzystanie do działalności gospodarczej.

SZS przy ustalaniu podstawy podatku CIT nieprawidłowo ujmowały wartość amortyzacji i wartość sprzedaży gruntów w kosztach uzyskania przychodów za lata 2015-2017.

Brak skutecznego nadzoru

Nadzór sprawowany przez SZS w imieniu ministra właściwego do spraw gospodarki nad wypełnianiem zobowiązań przez beneficjentów był nieskuteczny, nie umożliwiał rzetelnej weryfikacji spełniania przez przedsiębiorców warunków wynikających z zezwolenia na prowadzenie działalności w SSE. Minister nie ustalił tu dla SZS stosownych wytycznych, Minister nie sprawował skutecznego nadzoru właścicielskiego i merytorycznego nad działalnością SSE, nie egzekwował realizacji celów, nie ustalił też mierników ich realizacji. Nie zapewnił sobie też dostępu do informacji niezbędnych do oceny Spółek pod względem osiągania zamierzonych celów. System kwartalnej sprawozdawczości nie zapewniał Ministrowi niezbędnego zakresu informacji, ponieważ nie określał on wymaganych danych. Departament resortu sprawujący nadzór właścicielski nad SZS nie współpracował z departamentem odpowiedzialnym za działanie SSE.

Przy corocznej ocenie organów Spółek Zarządzających minister nie brał pod uwagę najważniejszego w ocenie NIK aspektu działania tych Spółek, tj. czy ich działalność przyczynia się do rozwoju określonych dziedzin działalności gospodarczej specyficznych dla danego regionu, nowych rozwiązań innowacyjnych czy też zagospodarowania terenów SSE.

Minister w dowolny sposób traktował ustalone zasady dotyczące poziomu kosztów kwalifikowanych. W latach 2015-2017 czterokrotnie nie zastosował ustalonych przez siebie zasad, akceptując wynegocjowane przez czterech przedsiębiorców warunki zezwolenia umożliwiające uznanie za koszty kwalifikowane wydatków o 20% wyższych od maksymalnego poziomu.

Natomiast, zdaniem NIK, minister prawidłowo wykonywał formalne obowiązki przy procedurach zmiany granic SSE i udzielania przedsiębiorcom zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na ich terenie. Niestety nierzadko  procedowanie wniosku trwało nawet 18 miesięcy, a to z powodu braku do 2016 r. wytycznych określających wymagania wobec wniosków SZS o zmianę granic Stref. Minister nie wydał nowych przepisów wykonawczych do ustawy o SSE dotyczących możliwości obejmowania granicami Strefy po 2 lipca 2017 r. terenów prywatnych.

 

Ustawa o wspieraniu nowych inwestycji nadzieją na zmianę

Uchwalenie ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o wspieraniu nowych inwestycji, która wprowadziła możliwość inwestowania na preferencyjnych warunkach na obszarze całego kraju, zlikwidowało nieprawidłowości stwierdzone przez NIK w zakresie rozszerzania obszarów SSE. Na wymierne efekty działania nowego prawa trzeba jednak zaczekać.

SZS przeprowadzały przetargi i rokowania w sprawie udzielenia zezwolenia na działalność w SSE zgodnie z przepisami. System udzielania zezwoleń nie promował jednak przedsięwzięć gospodarczych, które w największym stopniu przyczyniłyby się do realizacji celów, na które miała być ukierunkowana pomoc publiczna związana z działalnością w SSE - jedynie ok. 30% inwestycji objętych zezwoleniami udzielonymi w latach 2015-2017 spełniało kryterium sektorów priorytetowych. Zarządzający gospodarowali mieniem SSE poprawnie, ale niedostatecznie sprawnie, przez co nie zdołano obniżyć koszt utrzymania Stref i zapewnić pełniejszą realizację celów.

SZS niedostatecznie angażowały środki finansowe w inwestycje infrastrukturalne na obszarach należących do SSE, choć dysponowały tu dużymi nadwyżkami.

Udział gruntów niezagospodarowanych w latach 2014-2017 (wg stanu na koniec roku) zwiększył się z 38,2% do 39,4% powierzchni SSE. Zdecydowana większość (średnio ¾) nie była objęta żadnymi postępowaniami w celu uzyskania zezwolenia na prowadzenie tam działalności gospodarczej, ponieważ SZS przyjęły zasadę, że wszczęcie procedury przetargowej następuje, gdy zgłosi się inwestor z konkretnym projektem.

Sześć SZS w umowach zawieranych z przedsiębiorcami nielegalnie rozszerzyło zakres kosztów związanych z administrowaniem Strefą w stosunku do poziomu przewidzianego regulaminem zatwierdzonym przez Ministra.

Z punktu widzenia makroekonomii działalność SSE nie zmniejszyła dysproporcji w rozwoju regionalnym kraju. Najwięcej inwestycji zagranicznych przyciągały regiony o silnej pozycji. Nowe inwestycje chętnie lokowane były w działających tam specjalnych strefach ekonomicznych.

Wnioski pokontrolne

NIK rekomenduje dodanie nowego przepisu - ust. 1a do art. 23 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o wspieraniu nowych inwestycji w celu rozszerzenia delegacji do wydania rozporządzenia ustanawiającego dla Zarządzających zasady kontroli realizacji warunków zawartych w decyzji o wsparciu w przypadku powierzenia im kontroli przez ministra właściwego do spraw gospodarki w drodze rozporządzenia wydanego na podstawie art. 23 ust. 1 powyższej ustawy. „1a. Minister właściwy do spraw gospodarki w drodze rozporządzenia określi dla zarządzających szczegółowe zasady kontroli realizacji warunków zawartych w decyzji o wsparciu, w przypadku powierzenia im kontroli w rozporządzeniu wydanym na podstawie ust. 1”

Pokontrolne zalecenia zaadresowane zostały przez NIK do dwóch podmiotów:

Ministra Przedsiębiorczości i Technologii o

  • zapewnienie spójnego systemu oceny efektów działalności specjalnych stref ekonomicznych na podstawie adekwatnych, mierzalnych i weryfikowalnych wskaźników realizacji celów i zadań;
  • zapewnienie spójnego systemu nadzoru właścicielskiego nad Spółkami Zarządzającymi SSE, uwzględniającego merytoryczną ocenę jakości zarządzania;
  • zapewnienie sprawnego przeprowadzania postępowań administracyjnych dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej w SSE, a także rozliczenia wsparcia ze środków Funduszu Strefowego;
  • zapewnienie rzetelnego systemu oceny wniosków Zarządów Spółek Zarządzających SSE kierowanych do walnego zgromadzenia w zakresie dysponowania majątkiem tych Spółek;
  • zapewnienie standaryzacji trybu kontroli prowadzonych przez Zarządzających SSE w zakresie przestrzegania warunków prowadzenia działalności gospodarczej.

oraz zarządzających specjalnymi strefami ekonomicznymi o

  • uwzględnianie w planach operacyjnych działań służących pełnemu zagospodarowaniu na rzecz przedsiębiorców terenów stref, zgodnie z celami ich ustanowienia;
  • zweryfikowanie prawidłowości obliczenia podatku dochodowego od osób prawnych w związku z korzystaniem z ulgi dotyczącej nakładów na rozwój SSE i złożenie korygującej deklaracji na podstawie art. 81 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa;
  • doprowadzenie do zgodności postanowień umownych dotyczących opłat za administrowanie strefami ponoszonych przez przedsiębiorców z przepisami Regulaminów poszczególnych SSE.
  • niezwłoczne opracowanie przez Spółkę Zarządzającą Pomorską Specjalną Strefą Ekonomiczną planu działań naprawczych w Projekcie „Komercjalizacja Frontu Wyspy Ostrów”, włącznie z opracowaniem zaktualizowanego Biznesplanu Projektu oraz Testu Prywatnego Inwestora, oraz przedstawienie go interesariuszom Projektu.

Czytaj też: NSA: Zwolniony dochód w SSE można sumować >