Problemy z płynnością finansową i tworzenie się zatorów płatniczych zaglądają w oczy przedsiębiorcom działającym w szeregu branż u progu kryzysu gospodarczego związanego z epidemią COVID-19. Utrzymywanie płynności gospodarczego krwioobiegu wymaga aktywnego zaangażowania instytucji państwowych. W praktyce organy administracji zarządzają problemami gospodarczymi związanymi z pandemią nie tylko w oparciu o przepisy kolejnych „tarcz antykryzysowych”, ale także wykorzystując w sposób kreatywny uprzednio istniejące przepisy.
UOKiK na straży płynności
Jedną z instytucji posiadających kompetencje do pobudzania płynności w gospodarce jest prezes UOKiK. To właśnie w celu przeciwdziałania zatorom płatniczym uchwalono obowiązującą od początku tego roku tzw. ustawę o zatorach płatniczych, której głównym elementem jest znowelizowana ustawa o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych. Ustawa wyposażyła prezesa UOKiK i podległy mu urząd w narzędzia dedykowane ściganiu i karaniu nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych.
Wychodząc naprzeciw problemom związanym z powstawaniem zatorów płatniczych u progu epidemii COVID-19, urząd rzeczywiście podjął działania i publicznie ogłosił fakt wszczęcia postępowań w sprawie opóźnień w płatnościach w sektorze rolno-spożywczym. Wszczęte postępowania nie są jednak prowadzone w reżimie ustawy o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom, lecz w oparciu o ustawę o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej. W tym kontekście zastanawiające jest, dlaczego prezes UOKiK nie sięgnął po instrument skrojony specjalnie na potrzeby zwalczania zatorów płatniczych?
Diabeł tkwi w szczegółach
W przypadku zastosowania ustawy o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom możliwości karania przedsiębiorców są ograniczone. Po pierwsze, w oparciu o tę ustawę prezes UOKiK mógłby ścigać wyłącznie „grube ryby”. Przewiduje ona bowiem, że w latach 2020-2021 organ może karać wyłącznie przedsiębiorców zalegających lub opóźniających się ze spłatą co najmniej 5 mln złotych. Jednocześnie na potrzeby oceny spełnienia tego kryterium urząd bierze pod uwagę wyłącznie świadczenia pieniężne z okresu trzech kolejnych miesięcy.
Ponadto ustawa o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom zawiera pewne wentyle bezpieczeństwa chroniące przedsiębiorców przed karami w sytuacjach mogących powstawać u progu epidemii. Między innymi nakazuje ona prezesowi UOKiK odstąpienie od wymierzenia przewidzianych nią kar, gdy do nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych dojdzie na skutek działania siły wyższej. Ustawa nie definiuje tego pojęcia, ale w doktrynie prawa jest ono rozumiane jako zdarzenie zewnętrzne, nadzwyczajne, którego skutkom nie można zapobiec. Wybuch epidemii może niewątpliwie stanowić przykład działania siły wyższej.
Prezes UOKiK musi też odstąpić od wymierzenia kary, gdy wartość niespełnionych lub spełnionych po terminie świadczeń jest równa lub mniejsza od wartości świadczeń pieniężnych nieotrzymanych lub otrzymanych po terminie przez rzekomego naruszyciela w okresie objętym postępowaniem. Dotyczy to zatem przypadków, w których ofiary zatorów płatniczych mają problemy z regulowaniem własnych zobowiązań, a taka sytuacja niewątpliwie może wystąpić w wyniku epidemii. Przepisy dotyczące nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej nie zawierają takich ograniczeń. W tym kontekście wydaje się, że urząd wybrał instrument, który – przynajmniej z pozoru - daje mu większe szanse na sukces polegający na ukaraniu podmiotów odpowiedzialnych za powstawanie zatorów płatniczych.
Droga na skróty nie zawsze prowadzi do celu
Opisane wyżej działania UOKiK zasługują na krytyczną ocenę z kilku powodów. Po pierwsze, przeciwdziałanie nieterminowym płatnościom w sektorze rolno-spożywczym przy wykorzystaniu ustawy o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom, a nie ustawy o nieuczciwym wykorzystywaniu przewagi kontraktowej, byłoby korzystniejsze z perspektywy polityki działania administracji publicznej. W ramach tej polityki powinno się stosować instrumenty najlepiej dopasowane do zidentyfikowanego zagrożenia interesu publicznego.
W przypadku zatorów płatniczych do takich instrumentów niewątpliwie należy ustawa o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom. Gdyby dotychczasowe instrumenty będące w dyspozycji prezesa UOKiK, np. przepisy dotyczące przewagi kontraktowej, były właściwym remedium na problem zatorów, to niepotrzebne byłoby wprowadzanie ustawy o zatorach płatniczych. Skoro jednak ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie nowego instrumentu mającego służyć omawianym problemom, to właśnie ten nowy instrument powinien być preferowany (na podobnej zasadzie do wywodzącej się z prawa rzymskiego maksymy lex posteriori derogat legi priori).
Ponadto, gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie zakresu zastosowania przepisów o zatorach płatniczych w stosunku do sektora rolno-spożywczego, to takie wyłączenie znalazłoby się w treści ustawy. Ustawa o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom nie zawiera jednak takiego wyłączenia. W związku z tym przepisy tej ustawy mogą i powinny być stosowane w celu przeciwdziałania zatorom płatniczym również w tym sektorze.
Również konstrukcja samych przepisów ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej może przemawiać przeciwko możliwości ich wykorzystywania do zwalczania opóźnień w płatnościach. Wspomniana ustawa wskazuje, że jedną z postaci nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej jest nieuzasadnione wydłużanie terminów zapłaty za dostarczone produkty rolne lub spożywcze. Tu pojawia się wątpliwość, czy praktyki, które chce ścigać Prezes UOKiK (tj. brak dokonywania terminowych płatności prowadzący do powstawania zatorów płatniczych), wchodzą w zakres tego przepisu. W tym kontekście modyfikacja umownego terminu zapłaty (tj. praktyka zawarta w katalogu z ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej) nie jest bowiem tym samym co opóźnianie się z dokonaniem płatności według już ustalonego terminu. Urząd zapewne wychodzi z założenia, że katalog praktyk stanowiących nieuczciwe wykorzystanie przewagi kontraktowej ma charakter otwarty. Nie oznacza to jednak, że opis praktyk zawartych w tym katalogu jest bez znaczenia.
W przypadku przyjęcia wąskiej, ale w pełni uprawnionej interpretacji przepisu definiującego nieuczciwe wykorzystywanie przewagi kontraktowej, w obecnym stanie prawnym brak terminowych płatności nie stanowi nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej. Fakt, że przed wprowadzeniem ustawy o przeciwdziałaniu zatorom płatniczym Prezes UOKiK używał przepisów o przewadze kontraktowej do ścigania opóźnień w płatnościach nie ma w tym wypadku decydującego znaczenia. Nie bez powodu bowiem ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie nowego instrumentu mającego służyć zwalczaniu zatorów płatniczych.
W konsekwencji nałożenie kary za brak terminowych płatności w oparciu o przepisy ustawy o przewadze kontraktowej pomimo tego, że w stosunku do danej praktyki właściwe byłyby inne przepisy, może stanowić podstawę do odwołania od decyzji Prezesa UOKiK.
Brak doświadczenia lub niedopracowane przepisy?
Za wyborem przez UOKiK przepisów o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystaniu przewagi kontraktowej mogło stać także stosunkowo większe doświadczenie urzędu w ich stosowaniu lub ewentualne niedopasowanie przepisów o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom do problemów zidentyfikowanych u progu epidemii.
W tym kontekście warto przypomnieć, że w lipcu tego roku upłynie trzecia rocznica obowiązywania ustawy dotyczącej nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej. W tym czasie urzędnicy mieli okazję nauczyć się stosowania zawartych w niej instrumentów. Z kolei nowe przepisy dedykowane przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w płatnościach obowiązują dopiero od stycznia tego roku i UOKiK być może nie zdążył jeszcze zbudować odpowiednich kompetencji merytorycznych. Nawet jeśli urząd kierowałby się takimi (skądinąd zrozumiałymi) pobudkami, to jednak nie byłoby to wystarczające, aby przeciwstawić się sile wyżej analizowanych argumentów, przemawiających w obecnym stanie prawnym za koniecznością stosowania do analizowanych sytuacji przepisów o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom.
Dla oceny motywów działania UOKIK nie bez znaczenia jest wypowiedź prezesa UOKiK podczas dyskusji zorganizowanej przez serwis Polityka Insight w połowie kwietnia br., sugerująca, że przepisy ustawy o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom zostały skrojone na czasy sprzed epidemii i konieczna jest ich weryfikacja w nowej rzeczywistości. Oczywiście nie oznacza to, że urząd nie musi brać pod uwagę istniejącego brzmienia przepisów. W konsekwencji, jeśli dotychczasowe instrumenty mające służyć przeciwdziałaniu zatorom płatniczym są w ocenie organu niewystarczające, to warto zaproponować ustawodawcy ich zmianę. Do momentu wprowadzenia tej zmiany konieczne jest funkcjonowanie w granicach istniejących przepisów.
Niewłaściwe środki zmniejszają szanse osiągnięcia celu
Właściwe funkcjonowanie rynków będzie niezbędnym warunkiem do odrodzenia się gospodarki i podniesienia z kryzysu. Niewątpliwie z uwagi na szeroki zakres kompetencji UOKiK ma do odegrania istotną rolę w tym procesie. W tym kontekście na pochwałę zasługuje aktywność urzędu i gotowość stawienia czoła problemom powstającym u progu kryzysu. Paradoksalnie właśnie dlatego ważne jest, aby wybrane przez Urząd środki osiągnięcia tego celu nie były obarczone ryzykiem podważenia ich dopuszczalności.
Adrian Bielecki jest adwokatem, senior associate w Zespole Prawa Konkurencji kancelarii Dentons.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.