Pytanie:
Budowa ogrodzenia z bramą wjazdową została wykonana na zgłoszenie staroście powiatowemu. Właściciel działki sąsiadującej z działką ogrodzoną twierdzi, że ogrodzenie pozbawia go połączenia z droga publiczną, co nie jest prawdą, bo komunikacja ma odbywać się przez bramę automatyczną. Właściciele działki ogrodzonej wyrażają zgodę na ustanowienie służebności za wynagrodzeniem. Obywatel nie zgadza się i żąda nakazania rozbiórki ogrodzenia.

Jakie rozstrzygnięcie powinien wydać PINB?

Odpowiedź:
Jeżeli na nieruchomości inwestorów nie ustanowiono dotychczas służebności drogi koniecznej na rzecz właściciela nieruchomości sąsiedniej, właściciel tej działki nie posiada legalnego (gwarantowanego prawem) dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość inwestorów.

W takim wypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy do przyjęcia zgłoszenia budowy ogrodzenia na działce inwestorów, nie miał podstaw do uwzględniania konieczności zapewnienia właścicielowi sąsiedniej nieruchomości możliwości przechodu i przejazdu przez tę działkę. Natomiast rozważanie zasadności jego roszczeń o ustanowienie drogi koniecznej przekracza kompetencje zarówno organu administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organu nadzoru budowlanego.

Uzasadnienie:
Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej u.p.z.p., pojęcie "dostępu do drogi publicznej" obejmuje bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub – przez ustanowienie służebności drogowej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny - dalej k.c., jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może zażądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia, za wynagrodzeniem, potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna).
Przeprowadzenie drogi koniecznej nastąpi z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości nie mającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Jeżeli potrzeba ustanowienia drogi jest następstwem sprzedaży gruntu lub innej czynności prawnej, a między zainteresowanymi stronami nie dojdzie do porozumienia, sąd zarządzi, o ile to możliwe przeprowadzenie drogi przez grunty, które były przedmiotem tej czynności (art. 145 § 2 k.c.).

Droga konieczna, o której mowa wart. 145 k.c., jest szczególnym rodzajem służebności (zwykle gruntowej, rzadziej osobistej), czyli ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego cudze prawo własności. Ustanowienie na danej nieruchomości drogi koniecznej, jako służebności gruntowej, polega na obciążeniu tej nieruchomości na rzecz każdoczesnego właściciela innej nieruchomości (zwanej nieruchomością władnącą) prawem, którego treść polega na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej (por. art. 285 § 1 kc.).

Ustanowienie na danej nieruchomości służebności drogi koniecznej następuje w drodze umowy zawartej przez właściciela nieruchomości władnącej z właścicielem nieruchomości obciążonej lub – jeżeli zawarcie takiej umowy jest niemożliwe – w drodze orzeczenia sądu powszechnego. Przed wydaniem orzeczenia, sąd rozważa zasadność roszczenia o ustanowienie drogi koniecznej, w tym także bada, czy dana nieruchomość rzeczywiście nie posiada dostępu do drogi publicznej (taka sytuacja nie występuje wówczas, gdy nieruchomość posiada wprawdzie dostęp do drogi publicznej, ale w ocenie jej właściciela jest to dostęp mniej dogodny niż przez teren cudzej nieruchomości).

Należy dodać, że służebność drogi koniecznej może także powstać poprzez zasiedzenie, ale stwierdzenie zasiedzenia także wymaga orzeczenia sądu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że legalnego dostępu do drogi publicznej, który gwarantuje ustanowiona umową lub orzeczeniem sądu droga konieczna nie można utożsamiać z tak zwanym grzecznościowym zezwoleniem właściciela innej działki na przejazd i przechód przez jej teren. Należy bowiem zauważyć, że myśl art. 140k.c., uprawnienia właścicielskie, polegające na swobodnym rozporządzaniu nieruchomością doznają ograniczeń tylko w wypadkach przewidzianych prawem.

Dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., powinien być dostępem nie tylko faktycznym, ale i legalnym, co oznacza, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. Tym samym dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem nieruchomości prywatnej, która nie jest obciążona służebnością drogi koniecznej, nie może być uważany za dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Tymczasem inwestor jest zobowiązany respektować konieczność zapewnienia dostępu osobom trzecim do drogi publicznej tylko wówczas, gdy dostęp ten ma charakter legalny (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., II SA/Gl 482/08, LEX nr 461649; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r., IV SA/Wa 1505/05, LEX nr 189793).

Jeżeli zatem na nieruchomości inwestorów nie ustanowiono dotychczas służebności drogi koniecznej na rzecz właściciela nieruchomości sąsiedniej, właściciel tej nieruchomości nie posiada legalnego (gwarantowanego prawem) dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość inwestorów.
W takim wypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy do przyjęcia zgłoszenia budowy ogrodzenia na działce inwestorów, nie miał podstaw do uwzględniania konieczności zapewnienia właścicielowi sąsiedniej nieruchomości możliwości przechodu i przejazdu przez tę działkę. Natomiast rozważanie zasadności roszczeń właściciela działki sąsiedniej o ustanowienie drogi koniecznej przekracza kompetencje zarówno organu administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organu nadzoru budowlanego.