1. Środki odwoławcze w postępowaniu prowadzonym przez Narodowy Fundusz Zdrowia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej
Zgodnie z przepisem art. 152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) – dalej u.ś.o.z. – świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze, tj. protest i odwołanie. Środki odwoławcze nie przysługują jednak na wybór trybu postępowania (konkurs ofert lub rokowania), na niedokonanie wyboru świadczeniodawcy oraz na unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja art. 152 u.ś.o.z. zakłada, iż przesłankami koniecznymi do korzystania przez świadczeniodawcę ze środków odwoławczych jest uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy, naruszenie przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz związek o charakterze przyczynowo-skutkowym pomiędzy stwierdzonym uszczerbkiem w interesie prawnym świadczeniodawcy a naruszeniem zasad postępowania.

Jak się wydaje, pojęciem fundamentalnym dla instytucji środka odwoławczego w postępowaniu prowadzonym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest pojęcie interesu prawnego świadczeniodawcy. Przez interes prawny zgodnie z przyjętymi w doktrynie i orzecznictwie poglądami rozumieć w tym przypadku należy określone prawo podmiotowe, czyli korzyści o charakterze prawnym przyznane przez normę prawa materialnego. Interes prawny – co istotne – musi mieć charakter rzeczywisty, obowiązujący w danej chwili, indywidualny oraz obiektywnie weryfikowalny. Samo zaś ustalenie interesu prawnego to nic innego jako zidentyfikowanie zależności pomiędzy przepisem prawnym a sytuacją konkretnego podmiotu z jednoczesnym ustaleniem, że zastosowanie tego przepisu może wpływać na określoną sytuację prawną.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2012/08, LEX nr 533330, do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje w zasadzie sposób postępowania w przypadku wniesienia środka odwoławczego. Poza ustaleniem faktu naruszenia zasad postępowania organ rozpoznający środek odwoławczy zobowiązany będzie zatem do dokonania wnikliwej oceny, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie uszczerbku w interesie prawnym podmiotu.

Z kolei w wyroku z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2013/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, iż istotą badania uszczerbku interesu prawnego jest ustalenie, czy na skutek naruszenia prawa nie nastąpił uszczerbek w możliwości uzyskania zamówienia, nie zaś jakikolwiek uszczerbek w interesie prawnym wykonawcy. Istotne jest zatem rozpoznanie, czy naruszenie określonych zasad postępowania skutkuje tym, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pozbawiony jest możliwości zawarcia umowy. Powyższa konstatacja prowadzić może do wniosku, iż w sytuacji, gdy świadczeniodawca wnosi środek odwoławczy, którego uwzględnienie i tak nie zmieni jego odległego miejsca na ostatecznej liście rankingowej, przyjąć należy, że nie posiada on interesu prawnego we wnoszeniu środków odwoławczych.
Kolejną przesłanką skutecznego wniesienia środka odwoławczego, obok uszczerbku w interesie prawnym, jest stwierdzone naruszenie przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1076/08, LEX nr 560207, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu prowadzonym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może skutecznie wnieść środek odwoławczy w sytuacji, gdy Narodowy Fundusz Zdrowia naruszy określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zasady postępowania w rozumieniu zarówno materialnoprawnym (np. wymagania od świadczeniodawców), jak i proceduralnym (np. warunki prowadzonego postępowania). Takie naruszenie zasad postępowania musi rzecz jasna naruszać interes prawny świadczeniodawcy.
Uwzględniając powyższe ustalenie, wskazać należy, iż obecnie obowiązujące zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określone zostały (bez dokonywania rozróżnień w zakresie poszczególnych rodzajów świadczeń) w szczególności w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w rozporządzeniach Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych, a także w wydanych na podstawie delegacji ustawowej zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie warunków zawierania i realizacji umów w danym rodzaju świadczeń, w sprawie ogólnych warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w sprawie przyjęcia określonych kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z kolei wśród najważniejszych zasad postępowania wyartykułowanych w treści przywołanych przepisów wyróżnić należy między innymi zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zasadę respektowania uczciwej konkurencji, zasadę jawności postępowania, zasadę udostępniania świadczeniodawcom na takich samych zasadach wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, a także dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oraz zasadę porównywania ofert według obiektywnych i niezmienianych w trakcie postępowania kryteriów oceny. To naruszenie tych właśnie zasad przywoływane jest najczęściej przez świadczeniodawców w składanych środkach odwoławczych, czego dowodem pozostaje treść decyzji administracyjnych zamieszczanych na stronach internetowych poszczególnych oddziałów wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia.

Ostatnim wreszcie warunkiem sine qua non skutecznego wniesienia przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej środka odwoławczego jest istnienie związku o charakterze przyczynowo-skutkowym pomiędzy stwierdzonym uszczerbkiem w interesie prawnym świadczeniodawcy a naruszeniem zasad postępowania. Dość w tym miejscu powiedzieć, iż zgodnie z ogólnymi regułami o charakterze cywilistycznym przyjąć należy, iż to na świadczeniodawcy spoczywał będzie obowiązek udowodnienia w postępowaniu odwoławczym również istnienia przedmiotowego związku; ciężar bowiem udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne.
W uzupełnieniu powyższych rozważań w przedmiocie przesłanek wniesienia środków odwoławczych w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wskazać dodatkowo należy na problematyczną kwestię zakresu podmiotów uprawnionych do skorzystania ze środka odwoławczego. Otóż analiza treści przepisu art. 152 u.ś.o.z., literalnie rzecz ujmując, prowadzi do wniosku, iż uprawnienie takie przysługuje wyłącznie świadczeniodawcom, którzy ubiegają się lub też ubiegali się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, tzn. złożyli ofertę w postępowaniu konkursowym lub zostali zaproszeni do rokowań. Powyższe kłóci się jednak z ewentualnymi ustaleniami, których dokonać można, stosując wykładnię systemową i celowościową przepisu. Trudno bowiem odmówić prawa do wniesienia środka odwoławczego podmiotowi, który nie został zaproszony do rokowań prowadzonych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, pomimo iż obowiązek zaproszenia go do takich rokowań wynikał wprost z przepisów obowiązującego prawa. W takim przypadku postępowanie Narodowego Funduszu Zdrowia naruszałoby zasady prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a podmiot niezaproszony wbrew przepisom do rokowań miałby interes prawny we wniesieniu środka odwoławczego. Takie zresztą rozumienie terminu „świadczeniodawca” używanego w art. 152 u.ś.o.z. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z wyroku z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1234/08. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, iż w demokratycznym państwie prawnym zastosowanie wyłącznie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej i wykładni celowościowej jest niedopuszczalne, a brzmienie cytowanego art. 152 nie pozbawia podmiotu, który nie został zaproszony do rokowań, uprawnienia do złożenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w tym trybie, jeżeli tylko Narodowy Fundusz Zdrowia naruszył zasady przeprowadzenia tego postępowania przewidziane ustawą, a interes prawny tego podmiotu doznał uszczerbku.
(...)