Organizacja społeczna w postępowaniu administracyjnym

Organizacje społeczne spełniają istotną rolę w demokratycznym państwie prawa. Jako instytucje zorientowane na realizację określonych celów istotnych dla społeczności w dużej mierze uzupełniają działania państwa lub weryfikują te działania i oceniają je, niejednokrotnie krytycznie. Jednym z przywilejów organizacji społecznych, dzięki którym mogą swoje cele realizować, jest uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych - nie tylko jako strona postępowania, bowiem wówczas występują realizując swój własny interes prawny - ale jako uczestnik postępowania na prawach strony, czyli podmiot zainteresowany prowadzonym postępowaniem, ale nie jako jego strona. Udział w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych może pomóc w dokładnym i szybkim wyjaśnieniu sprawy czy też może służyć realizacji zasady przekonywania.

Organizacja społeczna (definicja tego pojęcia na użytek postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 5 § 2 pkt 5 kpa ) ma następujące uprawnienia w postępowaniu administracyjnym:
- możliwość występowania jako jego strona (art. 28 kpa ),
- możliwość występowania jako uczestnik postępowania na prawach strony, gdy postępowanie jest wszczynane na żądanie tej organizacji (art. 31 § 1 pkt 1 kpa ) lub gdy jest ona dopuszczona do postępowania po jego wszczęciu przez uprawniony podmiot (art. 31 § 1 pkt 2 kpa ),
- możliwość przedstawienia organowi prowadzącemu postępowanie poglądu w sprawie (art. 31 § 5 kpa ),
- prawo do zawiadomienia o wszczętym postępowaniu administracyjnym (art. 31 § 4 kpa ).

Przedmiotem artykułu będzie to ostatnie zagadnienie. Jest to instytucja o niejasnym zakresie obowiązków ciążących na organie prowadzącym postępowanie, a przez brak jednoznacznej sankcji wobec niewykonania tego obowiązku, w praktyce może ona być traktowana wybiórczo. W orzecznictwie wskazuje się, iż naruszenie tego obowiązku nie jest rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2004 r., sygn. II SA/Po 2439/02, LEX nr 739208).

Celem zawiadomienia jest udostępnienie organizacjom społecznym informacji o prowadzonych postępowaniach i w dalszej kolejności - umożliwienie tym organizacjom skorzystania z ich uprawnień procesowych. Z jednej strony przepis art. 31 § 4 kpa kreuje obowiązek organu i wymusza jego aktywność, z drugiej strony daje organizacjom społecznym prawo do informacji w określonym zakresie. Omawiana instytucja nie jest jednak zbyt szeroko rozpoznana w orzecznictwie sądów administracyjnych, co nie ułatwia interpretacji przepisów, ani szerokiego i konsekwentnego stosowania jej w praktyce organów administracji.

@page_break@

Obowiązek zawiadomienia

Zgodnie ze wskazanym przepisem kpa , organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny. Nie dotyczy to oczywiście sytuacji, gdy przepis prawa wymaga zawiadomienia takiej organizacji - wówczas takie zawiadomienie jest obowiązkowe. Z drugiej strony, mogą obowiązywać także przepisy wyłączające obowiązek informowania - są to np. art. 53 ust. 2 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy art. 44 ust. 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zawiadomienie organizacji społecznej może nastąpić pod warunkiem, że "sprawa dotyczy innej osoby". Jest to warunek dość oczywisty, bowiem gdy sprawa dotyczy tej organizacji społecznej będzie ona stroną i będzie działała w postępowaniu w tym właśnie charakterze.

Zgodnie z brzmieniem przytoczonego przepisu, organ zawiadamia organizację społeczną "wszczynając postępowanie". Takie sformułowanie należy rozumieć w ten sposób, że niezwłocznie po wszczęciu postępowania organ ma obowiązek rozważenia konieczności zawiadomienia. Powinna być to zatem jedna z pierwszych czynności organu po wszczęciu postępowania. Nie ma przy tym znaczenia w jaki sposób postępowanie zostało wszczęte, tj. z urzędu czy na wniosek uprawnionego podmiotu (strony czy np. prokuratora).

Możliwe jest także zawiadomienie organizacji społecznej, gdy postępowanie zostało wszczęte na żądanie innej organizacji społecznej zarówno jako strony (art. 61 § 1 w zw. z art. 28), jak i jako uczestnika postępowania (art. 31 § 2 w zw. z art. 32 § 1 pkt 1). W pierwszym przypadku może chodzić o przyznanie uprawnienia lub nałożenie obowiązku na inną organizację społeczną, a w drugim - np. o uczestnictwo organizacji społecznych, których cele lub interesy są rozbieżne. Sformułowanie ustawowe "wszczynając postępowanie" nie oznacza, że jest to jedyny moment, w którym organ ma obowiązek rozważenia możliwości zawiadomienia. Także w trakcie prowadzonego postępowania może bowiem nastąpić sytuacja, która uzasadni zawiadomienie (wyjdą na jaw okoliczności, które uzasadnią zawiadomienie). Wówczas organ powinien ponownie dokonać stosownej analizy. Nie ma jednak obowiązku informowania organizacji społecznej o zamiarze wszczęcia postępowania.

Zatem po wszczęciu postępowania lub w jego trakcie organ powinien zweryfikować, czy są organizacje społeczne, które mogą być zainteresowane przebiegiem lub wynikiem wszczętego postępowania. Informacje o istniejących organizacjach społecznych organ z pewnością będzie czerpał z dotychczas prowadzonych postępowań, w których uczestniczyły lub mogły uczestniczyć zainteresowane organizacje.

Poza tym informacji należy szukać w rejestrach własnych lub innych powszechnie dostępnych. Warto również korzystać z internetu. Co prawda przepisy kpa milczą na ten temat, ale organ powinien mieć na uwadze m. in. terytorialny zasięg działania organizacji społecznych. Nie ma bowiem uzasadnienia dla zawiadamiania organizacji, której terytorialny zakres działania nie pokrywa się z właściwością miejscową organu prowadzącego postępowanie, z miejscem zamieszkania (siedzibą) jego strony czy z miejscem położenia przedmiotu postępowania. Możliwe jest oczywiście, że organizacji potencjalnie zainteresowanych będzie wiele.

Kolejnym krokiem organu przed zawiadomieniem organizacji o wszczętym postępowaniu jest badanie celów statutowych organizacji społecznej. Jest to ustawowe kryterium pod kątem którego weryfikuje się potencjalne zainteresowanie organizacji społecznych danym postępowaniem. Jeżeli cele statutowe organizacji są zbieżne z przedmiotem prowadzonego postępowania, wówczas kryterium to jest spełnione. Jeżeli organizacja społeczna nie posiada statutu, wówczas należy wziąć pod uwagę inny akt o charakterze statutu regulujący ustrój danej organizacji i cele jej działania. W przypadku np. stowarzyszeń zwykłych należy dokonać weryfikacji regulaminu takiego stowarzyszenia, a w przypadku fundacji powołanych w drodze ustawy - przepisy ustawy i aktów wykonawczych do niej określających cele takiej fundacji.

Ostatnim warunkiem, który organ musi uwzględnić przed zawiadomieniem organizacji społecznej, jest istnienie interesu społecznego w tym zawiadomieniu. Zawiadomienie możliwe jest tylko wówczas, gdy interes społeczny przemawia za zawiadomieniem organizacji społecznej. Interes społeczny jest pojęciem nieostrym, które nie jest zdefiniowane w przepisach prawa. Nie oznacza to jednak, iż dla organu ocena tego pojęcia ma charakter uznaniowy, wręcz przeciwnie - zwroty niedookreślone należy zinterpretować. Organ zatem musi ocenić, czy zawiadomienie będzie realizowało interes społeczny (będzie zgodne z interesem społecznym, czyli z dobrem wspólnym).

Zobacz drugą część artykułu pt. Udział organizacji społecznych może mieć istotny wpływ na przebieg i wynik postępowania

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267)
A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el. 2013
A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX 2012
Procedura: Zawiadomienie organizacji społecznej o postępowaniu, T. Lewandowski, A. Wróbel (red. nauk.), R. Kędziora (red. meryt.), LEX Navigator Postępowanie Administracyjne

Zawiadomienie organizacji społecznej o wszczęciu postępowania administracyjnego to obowiązek organu