Regulacje prawne dotyczące publikacji w wojewódzkich dziennikach urzędowych aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego powodują wiele problemów w praktyce. Poniższy artykuł przedstawia w krytyczny sposób obowiązujące przepisy. Zachęcamy Państwa do podzielenia się swoimi uwagami i doświadczeniami w tej sprawie oraz do wyrażania opinii o rozważaniach Autora i zaproponowanym rozwiązaniu.

Ogłoszenie a kontrola zgodności z prawem

Rozwiązania opisanej wyżej sytuacji nie ułatwia stosowana przez wydawców dziennika urzędowego (wojewodów) praktyka ogłaszania aktów prawa miejscowego j.s.t. dopiero po dokonaniu sprawdzenia ich zgodności z prawem w trybie nadzoru. Zasada ta nie znajduje usankcjonowania w żadnych przepisach prawa, a wręcz przeciwnie następuje wbrew art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (…) cyt. „art. 3. Akty normatywne ogłasza się niezwłocznie.”. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem SA oz. w Łodzi zawartym w wyroku z dnia 6 października 2003 r. (sygn. akt II SA/Łd 1331/03, OSS 2004/4/101), że wymóg niezwłocznego ogłaszania przez wojewodę aktów prawa miejscowego (i innych uchwał czy zarządzeń wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego podlegających publikacji) odnosi się do aktów – uchwał i zarządzeń – skontrolowanych w trybie nadzoru. Niestety tożsame stanowisko zajął NSA w wyroku wskazanym w rozwinięciu tytułu niniejszego artykułu (II OSK 2038/09).

Sprowadzenie przez NSA do jednego mianownika dwóch, w świetle przepisów, całkowicie różnych, samodzielnie funkcjonujących i spełniających zupełnie inne funkcje instytucji:
1) nadzoru według kryterium zgodności z prawem aktu normatywnego i;
2) czynności technicznej, tj. obowiązku jego niezwłocznego ogłoszenia poprzez
wydrukowanie jego treści w oficjalnym publikatorze, jakim jest dziennik urzędowy
- tylko dlatego, że są realizowane przez jeden i ten sam organ – wojewodę, jest nieporozumieniem.

Do wycofania lub niedopuszczenia do stosowania przepisów prawnych niezgodnych z prawem ustawodawca przewidział konkretny instrument – tzw. wstrzymanie wykonania uchwały już z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie zaś z zacytowanym wyżej art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w dzienniku urzędowym ogłaszane są: (pkt 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy oraz (pkt 8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Z konstrukcji tych przepisów wyraźnie wynika, że uchwała organu j.s.t. jeżeli została podjęta i stanowi akt prawa miejscowego podlega niezwłocznej publikacji (art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych…), tak jak publikacji podlega rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące tego aktu. Dlatego wywód NSA w wyroku z dnia 1 marca 2010 r. cyt.: „…publikowanie każdej uchwały, nawet takiej, w stosunku do której już na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że dotknięta jest wadą, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności pozbawione byłoby sensu. Wszak stwierdzenie nieważności uchwały organu j.s.t. oznacza jej usunięcie z obrotu prawnego ex tunc, czyli od daty jej podjęcia.” jest niezrozumiały. Co to znaczy na pierwszy rzut oka!?

Nie należy również zapominać, że część uchwał (dotyczących spraw finansowych) podlega nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych. Praktyka telefonicznego uzgadniania pomiędzy pracownikami urzędów wojewódzkich a pracownikami regionalnych izb obrachunkowych terminu ogłaszania uchwały lub wstrzymania ogłoszenia nie mieści się w żadnych standardach.

Podjęcie przez organ j.s.t. uchwały jest faktem i stwierdzenie jej nieważności powoduje „tylko”, że jest ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie ulega fizycznemu unicestwieniu łącznie z zatarciem po niej jakichkolwiek śladów. Stwierdzenie nieważności uchwały z mocą ex tunc nie wprowadza obowiązku doprowadzenia do stanu jakby uchwała taka nigdy nie istniała. Łatwo można sobie wyobrazić, że samo procedowanie nad uchwałą i zawarte w niej propozycje rozstrzygnięć wywołują określone oczekiwania społeczne, które mogą się przełożyć na ewentualne skutki prawne. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.) rozstrzyga, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. Polega to m.in. także na prawie niezwłocznego wglądu do (a więc i obowiązku udostępnienia) dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 6 tej ustawy udostępnieniu podlega w szczególności m.in. informacja o projektowaniu aktów normatywnych oraz o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych co w jakimś sensie upodmiatawia członków wspólnoty lokalnej w zakresie tworzenia prawa miejscowego.

Z przyjemnością, ale i zaskoczeniem, należy odnotować fakt użycia przez NSA w wyroku stwierdzenia, że określonych czynności proceduralnych nie należy wykonywać jeżeli jest to pozbawione sensu. Wydaje się jednak, że takie podejście składu orzekającego do zagadnień proceduralnych jest zdecydowanie odosobnione. Nie ma przepisu, który mógłby być wskazany jako podstawa prawna decyzji (czynności) wojewody (w jakim trybie podjętej) odmawiającej publikacji w dzienniku urzędowym? Brak podstawy prawnej dla poczynań wojewody, przy akceptacji takiego postępowania przez sądy administracyjne powoduje, że j.s.t. są w tym zakresie całkowicie bezbronne.

Konkluzja może być tylko jedna. Wojewoda jest zobowiązany do ogłaszania uchwały w każdym przypadku jeżeli stanowi ona akt prawa miejscowego nawet wtedy, kiedy stwierdzi jej nieważność w trybie nadzoru. Biorąc pod uwagę, że ogłoszeniu podlegają także rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody, zasada ta powinna być przestrzegana także w przypadkach, gdy stwierdzenie nieważności uchwały nastąpi jeszcze przed jej ogłoszeniem.

Być może warto zastanowić się nad celowością wprowadzenia rozwiązania wyposażającego wojewodę w kompetencję wydawania zaskarżalnej decyzji w sprawie odmowy ogłoszenia uchwały w dzienniku urzędowym. Mimo że wówczas wojewoda stawałby się formalnym uczestnikiem procesu legislacyjnego rozwiązanie takie byłoby bardziej logiczne niż obecne, gdy wojewoda „podejrzewając” niezgodność uchwały z przepisami prawa stosuje pozaprawne metody niedopuszczenia do jej wejścia w życie.

Potrzeba weryfikacji brzmienia przepisu uchwały dotyczącego wejścia jej w życie

Wspomniana wyżej powszechność przepisów i powtarzalność ich treści, należących do kategorii tzw. przepisów końcowych zamieszczanych w każdej uchwale powoduje, że nikt nie „zatrzymuje się” nad ich brzmieniem i nie analizuje ich dosłownego znaczenia. Gdy jednak w oderwaniu od rutynowej praktyki przyjrzymy się nim pojawiają się wątpliwości, czy najczęściej spotykana forma jednostki redakcyjnej aktu prawa miejscowego, przytoczona w pkt. „Dotychczasowa praktyka”, nie powinna zostać skorygowana. W aktach wykonawczych (rozporządzeniach i zarządzeniach) wydawanych przez organy centralne administracji publicznej, przepis o wejściu w życie nie zawiera informacji o sposobie i miejscu publikacji.
Np. § B. Rozporządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

W sytuacji, gdy decyzja o sposobie (miejscu) ogłoszenia nie ma charakteru normatywnego wydaje się, że stwierdzanie tego w uchwale jest wręcz nieprawidłowe. Ogłoszenie jest czynnością po pierwsze techniczną, po drugie za jej wykonanie odpowiada inny organ administracji, całkowicie niezależny od organu, który ją uchwalił, czyli wojewoda. Jak wynika z analizy orzecznictwa sądowego organ uchwałodawczy j.s.t. nie ma możliwości ani zmusić wojewody do publikacji, ani go od tego powstrzymać.

Ponadto gdyby treść przepisu o wejściu w życie uchwały uwzględniała brak konkluzji w dyskusji nad ustaleniem kryteriów jednoznacznie kwalifikujących daną uchwałę do aktów prawa miejscowego, doprowadziłoby to do uporządkowania i eliminacji błędów polegających na niewłaściwym ogłaszaniu wielu uchwał funkcjonujących w obrocie prawnym. Obecnie z jednej strony mamy do czynienia z aktami prawa miejscowego, które nie zostały ogłoszone w dzienniku urzędowym, z drugiej – aż roi się w nich od uchwał, które takimi aktami nie są, a mimo wszystko są tam ogłaszane. Na szczęście opublikowanie uchwały zwykłej w oficjalnym dzienniku urzędowym jest błędem niemającym wpływu na jej ważność.

Mimo że spór toczy się wyłącznie pomiędzy organami administracji publicznej nie ma charakteru wyłącznie teoretycznego. Uchwała, wobec której nie dopełniono wymogu właściwego ogłoszenia, może być w każdym czasie, nawet po długim okresie stosowania, uznana za uchwałę, która nigdy nie weszła w życie, a więc nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych. Czynności prawne dokonane na podstawie przepisów takiej uchwały mogą być skutecznie podważone. Nietrudno wyobrazić sobie, jak może to skomplikować sytuacje podmiotów, których taka uchwała dotyczyła. Na przykład brak ogłoszenia uchwały w sprawie stawek podatku od nieruchomości może skutkować unieważnieniem wszystkich decyzji podatkowych na terenie gminy, koniecznością dokonania zwrotu nadpłat lub całości tego podatku podatnikom itd.

Vacatio legis oraz lex retro non agit

Prawidłowe ogłoszenie aktów prawa miejscowego jest dopełnieniem procedury uchwalenia uchwały i powinno się odbyć niezwłocznie po jej przegłosowaniu, a przed wejściem w życie i wdrożeniem jej postanowień.

Pewnym utrudnieniem jest obowiązek zachowania określanego łacińskim terminem vacatio legis, odpowiedniego okresu liczonego od dnia uchwalenia lub ogłoszenia uchwały do momentu jej wejścia w życie. Długość tego okresu zależy od bardzo wielu czynników, które projektodawca powinien brać pod uwagę. Skuteczne osiągnięcie zamierzonego celu poprzez uchwalenie określonego przepisu staje się wątpliwe w sytuacji, gdy adresat tego przepisu zostanie zaskoczony lub będzie miał zbyt mało czasu na dokonanie czynności dostosowawczych do nowego stanu prawnego.

Zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty prawa miejscowego – uchwały zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych powinny wchodzić w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że organ, który wydał uchwałę, określi w niej termin dłuższy. Przepis powinien być jednak tak sformułowany, aby w sposób niebudzący wątpliwości można było obliczyć dzień zakończenia vacatio legis i ustalić konkretną datę wejścia w życie uchwały.

Zasady te nie dotyczą przepisów porządkowych, ale aby nie komplikować niniejszych rozważań kwestie te pominięto.

Tylko w uzasadnionych przypadkach uchwały mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni. Jeżeli ważny interes gminy lub powiatu i społeczności lokalnej wymaga natychmiastowego wejścia w życie uchwały, a zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia uchwały w dzienniku urzędowym.

Powszechnie znana (nie tylko prawnikom) zasada i maksyma łacińska lex retro non agit, tłumaczona: prawo nie działa wstecz, uznawana jest za zasadę bezwarunkową. Jednakże nawet ta zasada, w szczególnych okolicznościach może być „złamana”. Akty prawa miejscowego (oraz uchwały zwykłe) mogą obowiązywać z mocą wsteczną, o ile ich treść zawierająca postanowienia, które wchodząc w życie z datą wcześniejszą niż zdarzenia, które już zaistniały, a których dotyczą, nie narusza zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych).

Pisaliśmy o tym również:
Zasady ogłaszania uchwał rad gmin (cz. 1)
Zasady ogłaszania uchwał rad gmin (cz. 3)

Zasady ogłaszania uchwał rad gmin (cz. 2)