W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się wątpliwości co do określenia stron postępowania o zameldowanie i wymeldowanie z lokalu. Poza sporem pozostawała kwestia osoby, wobec której tyczy się postępowanie o zameldowanie lub wymeldowanie - bez wątpienia jest ona stroną postępowania. Wątpliwości dotyczyły osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu - czyli najczęściej właściciela lub współwłaściciela, ale także np. najemcy mieszkania lub domu, w którym inna osoba miała zostać zameldowana lub skąd miała zostać wymeldowana. Praktyka organów, orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i doktryna prezentowały różne stanowiska. Oznaczało to więc poważny problem w praktyce, bowiem właściciele i najemcy lokali byli różnie traktowani - czasem jako strona postępowania, a czasem pozostawali poza nim - w zależności od koncepcji przyjętej przez organ prowadzący postępowanie, czyli w rzeczywistości - przez urzędników.

Zameldowanie i wymeldowanie jest wyłącznie ewidencją miejsca zamieszkania i nie niesie za sobą żadnych praw i obowiązków - zwłaszcza praw do lokalu, w którym zameldowanie nastąpiło. W tym więc trudno upatrywać interesu prawnego właściciela nieruchomości czy najemcy jako strony postępowania. Z drugiej jednak strony - jest to czynność, która dotyczy nieruchomości i zwłaszcza prawo własności daje silne prawo do decydowania o niej. Aby rozwiać te wątpliwości Rzecznik Praw Obywatelskich złożył wniosek o rozstrzygnięcie sprawy w drodze uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W swoim wniosku RPO wskazał, iż do 2008 r. sądy administracyjne dość konsekwentnie stały na stanowisku, iż stroną przedmiotowego postępowania może być również osoba mająca tytuł prawny do lokalu. Wyjaśnił też, iż od 2009 r. linia orzecznicza zaczęła się zmieniać i niektóre sądy zaczęły wąsko interpretować przepisy dotyczące stron postępowania o zameldowanie (wymeldowanie), zatem za strony postępowania uznawane były wyłącznie osoby których zameldowanie (wymeldowanie) było przedmiotem postępowania. Rzecznik stanął na stanowisku, iż ta wąska interpretacja jest prawidłowa; podobnie ocenił sprawę Prokurator Generalny.

NSA nie podzielił jednak tych poglądów. Sąd rozpatrujący sprawę podkreślił, iż dopiero od kilku lat pojawiają się w orzecznictwie poglądy odmawiające osobie posiadającej tytuł prawny do lokalu statusu strony postępowania o zameldowanie lub wymeldowanie. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał m. in. że "podstawą wyprowadzenia interesu prawnego jednostki, który przesądza o przyznaniu statusu strony postępowania administracyjnego, są przede wszystkim przepisy prawa materialnego. Interes prawny w przepisach prawa materialnego jest różnie regulowany. Do wyjątkowych regulacji należą te, które expressis verbis wyznaczają interes jednostki. W większości regulacji materialnego prawa administracyjnego wyprowadzenie interesu prawnego w sprawie wymaga (...) złożonego procesu wykładni; wykładni nie ograniczającej się do jednego przepisu, a obejmującej swym zakresem całą ustawę, a także i regulacje wynikające z innych ustaw, nie zapominając przy tym o wykładni z uwzględnieniem zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Ponadto, obecnie przepisy regulujące kwestie meldunkowe mają charakter jedynie ewidencyjny (rejestracyjny), jednak nie oznacza to, że "z czynności ewidencyjnej nie wynikają konsekwencje prawne".

W konsekwencji NSA wywiódł prawa strony postępowania administracyjnego o zameldowanie lub wymeldowanie dla osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu z treści prawa własności. Powołując się na zasady konstytucyjne ochrony prawa własności i dziedziczenia oraz uregulowania kodeksowe praw właścicieli do nieruchomości, NSA uznał interes prawny właścicieli nieruchomości do bycia stroną w postępowaniu o zameldowanie lub wymeldowanie. Analogicznie dotyczy to najemców lokali mieszkalnych, skoro zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego do ich ochrony stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Istotny jest tu fragment uzasadnienia: "nie można bowiem przyjąć, że kwestia urzędowego potwierdzenia, iż określona osoba przebywa w danym lokalu nie ma znaczenia prawnego dla tego kto ma tytuł prawny do tego lokalu. Jakkolwiek w sprawie o zameldowanie (wymeldowanie) określonej osoby w danym lokalu rozstrzyga się o tym, czy osoba ta przebywa czy nie przebywa w tym lokalu, to jednak nie można przyjąć, iż postępowanie to nie dotyczy interesu prawnego osoby mającej tytuł prawny do tego lokalu. Realizacja zamiaru zameldowania się w cudzym lokalu albo uchylania się od obowiązku wymeldowania się z cudzego lokalu może stanowić naruszenie praw osoby, która ma tytuł prawny do lokalu".

Na potwierdzenie tego stanowiska NSA wskazał także na konstytucyjną zasadę nienaruszalności mieszkania: "Zapewnienie nienaruszalności mieszkania oznacza, że dysponent mieszkania ma także prawo podejmowania działań w celu wykazania, iż inna osoba nie powinna być zameldowana w jego mieszkaniu, ponieważ w nim nie przebywa albo powinna być wymeldowana z jego mieszkania, ponieważ je opuściła. Kwestia potwierdzenia pobytu określonej osoby w danym mieszkaniu może być w kolizji z gwarancją nienaruszalności mieszkania".

Uchwała NSA ma charakter abstrakcyjny, tj. wyjaśniający znaczenie przepisów prawnych. Nie ma bezpośredniego przełożenia na konkretne postępowanie administracyjne, ale zapewne będzie miała znaczenie dla toczących się lub wszczynanych w przyszłości postępowań. Organy administracji prowadzące postępowanie mogą się spodziewać, że jeśli sprawa o zameldowanie lub wymeldowanie zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego, to będzie oceniana zgodnie z tym orzeczeniem NSA.

Mimo że obecnie obowiązująca ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych utraci moc z dniem 1 lipca 2013 r., to jednak uchwała NSA ma istotny wymiar praktyczny. W każdym bowiem postępowaniu administracyjnym niezbędne jest właściwe ustalenie jego stron. W innym przypadku można się narazić na zarzut naruszenia prawa strony do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącego jej praw lub obowiązków, co może skutkować uchyleniem lub zmianą decyzji na skutek wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).

Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. II OPS 1/11, LEX nr 1052733.

Czytaj też:
Właściciel lokalu jest stroną postępowania w sprawie meldunkowej innej osoby

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)

Właściciel lokalu jest stroną postępowania o zameldowanie lub wymeldowanie