Kontrolerzy podkreśli, że wydatki publiczne powinny być dokonywane zgodnie z zasadami gospodarności i efektywności lub optymalnego doboru metod i środków do realizacji założonych celów. Zlecenia na usługi doradcze i eksperckie muszą więc, w wyniku rzetelnej analizy potrzeb JST, trafiać do podmiotów wyspecjalizowanych w danym obszarze, wyłonionych zgodnie z przyjętymi zasadami przejrzystości i racjonalności. Tymczasem, jak pokazały wyniki kontroli, jednostki zlecały wykonanie zadań eksperckich, chociaż mogły osiągnąć rezultat swoimi siłami. Zlecały także usługi doradcze własnym pracownikom, zamieniając im umowę o pracę na „śmieciówkę”, i wypłacały im honoraria, choć zlecone zadania leżały w ich podstawowych kompetencjach. W wielu przypadkach doszło do naruszeń dyscypliny finansów publicznych. Izba stwierdziła nieprawidłowości na łączną kwotę ponad 2,7 mln zł.
Czytaj w LEX: Zarządzanie ryzykiem w samorządowych centrach usług wspólnych >>
Jak wskazuje NIK, żadna ze skontrolowanych jst nie opracowała odrębnych procedur dotyczących zasad zlecania usług doradczych i eksperckich, nie wyodrębniła też komórki lub stanowiska pracy odpowiedzialnego za zlecanie tego typu usług. Obowiązki związane z rejestrowaniem bądź nadzorowaniem takich umów w trzech jednostkach nie zostały ujęte w zakresie kompetencji sprawujących je pracowników. W pięciu jednostkach rejestry prowadzone były nierzetelnie – nie obejmowały części udzielonych zamówień publicznych oraz zawartych w tym zakresie umów.
NIK skontrolowała urzędy marszałkowskie: Województwa Opolskiego, Województwa Podlaskiego, Województwa Kujawsko-Pomorskiego, Województwa Pomorskiego i Województwa Lubuskiego. Starostwa powiatowe w: Strzelcach Opolskich, Kędzierzynie-Koźlu, Augustowie, Białymstoku, Tucholi, Toruniu, Pucku, Nowym Dworze Gdańskim, Gorzowie Wielkopolskim i w Nowej Soli. Urzędy miast i gmin: w Otmuchowie, Branicach, Bielsku Podlaskim, UM w Chełmie, w Białych Błotach, UM w Szubinie, Pruszczu Gdańskim, w Cybince i w Bledzewie, UG Stężyc. Łącznie 25 JST.
Czytaj w LEX: Ratingi jednostek samorządu terytorialnego - podstawy metodologii pracy agencji ratingowych >>
Problemy z kontrolą zarządczą
W części skontrolowanych JST inspektorzy NIK odkryli szwankującą kontrolę zarządczą. Za najważniejsze uchybienia w tym zakresie uznano:
- bezpodstawne odstępowanie od wewnętrznych procedur udzielania zamówień publicznych;
- zlecanie podmiotom zewnętrznym zadań, które pokrywały się z zadaniami przypisanymi komórkom organizacyjnym urzędów;
- zaniechanie naliczania i dochodzenia należnych kar umownych;
- brak aktualizacji zasad funkcjonowania systemu kontroli zarządczej w związku ze zmianami w przepisach obowiązujących powszechnie.
Choć jak przyznaje NIK, JST osiągały założone rezultaty realizacji zawartych umów.
Sprawdź w LEX: Jak wypełnić oświadczenie o stanie kontroli zarządczej? - PORADNIK >>
Ponad 82 mln zł na usługi doradcze i eksperckie
W latach 2021 – 2022 na usługi doradcze i eksperckie w skontrolowanych jednostkach wydano łącznie ponad 82,5 mln zł (zdecydowana większość to umowy z podmiotami zewnętrznymi). Izba oceniła, że wartość tych usług szacowano z reguły w sposób staranny i właściwy. Pojedyncze nieprawidłowości stwierdzono w 5 jednostkach. W ośmiu doszło jednak do nieprawidłowego wypłacania wynagrodzeń. Wypłacono je np. w kwotach wyższych niż wynikało to z zawartych umów, nieprzewidzianych w umowie, po terminie wskazanym w umowie, w sposób niezgodny z postanowieniami umowy, bez wymaganej kontrasygnaty skarbnika.
W 20 proc. JST dochodziło do nielegalnego, nierzetelnego oraz niegospodarnego powierzania dodatkowych zadań (o łącznej wartości ponad 630 tys. zł) własnym pracownikom. Zlecano im zadania:
- niewykraczające poza zakres ich obowiązków;
- naruszano procedury wewnętrzne dotyczące zlecania zadań;
- dopuszczano do wykonywania zleconych zadań w czasie przeznaczonym na pracę służbową świadczoną na podstawie umowy o pracę;
- ustalano i wypłacano wynagrodzenia za pracę dodatkową w kwotach niższych niż minimalna stawka godzinową.
W dwóch JST NIK stwierdziła wypadki zlecania usług doradczych i eksperckich (za 30,5 tys. zł) wykraczających poza zakres ich ustawowej działalności. Naruszało to nakazaną przepisami dyscyplinę finansów publicznych.
Czytaj w LEX: Faktoring jako źródło finansowania jednostek samorządu terytorialnego >>
Nieprawidłowości na różnych etapach
Jak pokazała kontrola, aż w 44 proc. urzędów naruszono uregulowania wewnętrzne dotyczące udzielania zamówień publicznych. Nieprawidłowości opiewały na łączną sumę 1 813,6 tys. zł. W UM Województwa Kujawsko-Pomorskiego dwukrotnie doszło do udzielenia zamówień publicznych (na łączną kwotę 804,6 tys. zł) w trybie zamówienia z wolnej ręki mimo braku przesłanek do jego zastosowania.
W trzech jednostkach zastępowano umowy o pracę umowami cywilnoprawnymi – wbrew Kodeksowi pracy, ponieważ taki tryb zatrudnienia pozbawiał zleceniobiorców praw pracowniczych, poza tym omijał rygory wynikające z przepisów antykorupcyjnych.
Pracownicy kontrolowanych urzędów w większości wypadków (21 na 25) sprawowali prawidłowy nadzór nad realizacją zlecanych usług doradczych i eksperckich. Uchybienia, jaki miały miejsce polegały m.in. na tym, że nie weryfikowano prawidłowości zleconych prac, płacono za usługę bez wyegzekwowania efektu należytej jakości bądź odbierano pracę przez nieuprawnione osoby. Audytu procedur zlecania usług doradczych i eksperckich dokonano zaledwie w jednej JST.
Jako korzystne i uzasadnione dla jst oceniła Izba, zmiany, które zostały dokonane w zawartych wcześniej umowach, w trakcie realizacji zadań. Jednak w dziewięciu umowach wprowadzono zmiany bez wymaganej formy pisemnego aneksu, co wykluczyło rzetelną weryfikację prawidłowości wykonania pracy.
Miały też miejsce przypadki nieuzasadnionego zaniechania naliczania i dochodzenia kar umownych w łącznej kwocie 81,7 tys. zł bądź dochodzenia ich w sposób opieszały – co również stanowi naruszenie ustawy o finansach publicznych. Do dnia zakończenia kontroli w dwóch jednostkach doszło do niegospodarności: nie zostały wykorzystane efekty zleconych usług, na których realizację wydatkowano łącznie 57,2 tys. zł.
Zalecenia NIK
Najwyższa Izba Kontroli zaleca aby jst:
- podjęły skuteczne działania w celu zwiększenia nadzoru nad prawidłowością zlecania i realizacji usług doradczych i eksperckich. Działania takie umożliwiłyby osiągnięcie celu kontroli zarządczej ustanowionego przepisami ufp;
- zaniechały zawierania z pracownikami dodatkowych umów cywilnoprawnych obejmujących czynności i zadania, których obowiązek realizacji wynika z ich stosunku pracy;
- zaniechały zlecania podmiotom zewnętrznym zadań, których realizacja przypisana została pracownikom jednostki zlecającej;
- korzystały z innych form wynagradzania własnych pracowników w związku z wykonywaniem przez nich dodatkowych zadań, w szczególności z dodatków specjalnych, o których mowa w art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych.
