Udział w postępowaniu ws. decyzji o warunkach zabudowy musi być dobrze uzasadniony

Organizacje społeczne mogą brać udział w postępowaniu w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Ich udział musi być jednak uzasadniony celami statutowymi organizacji i interesem społecznym. Analiza orzecznictwa pokazuje, że część organizacji ma duży problem z prawidłowym wykazaniem tych przesłanek.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647) zmiana zagospodarowania terenu – w przypadku braku planu miejscowego – polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje – zasadniczo – wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z innymi właściwymi organami. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu przepisu z art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267), a więc do postępowania wójta, burmistrza, prezydenta miasta stosuje się przepisy k.p.a.

Do postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy stosuje się zatem również art. 31 k.p.a., który przyznaje organizacjom społecznym określone uprawnienia związane z ich udziałem w postępowaniu administracyjnym. Organizacje społeczne mogą w sprawach dotyczących innych osób występować z żądaniem: (1) wszczęcia postępowania, (2) dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Skorzystanie z tych uprawnień jest jednak obwarowane dwoma przesłankami. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi być uzasadniony celami statutowymi tej organizacji, a ponadto za udziałem musi przemawiać interes społeczny. Te dwie przesłanki muszą zajść kumulatywnie.

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych pokazuje, że organizacje społeczne – najczęściej żądające dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie decyzji o warunkach zabudowy – mają problem z ich wykazaniem. Szczególne trudności powoduje uzasadnienie tego, że za ich udziałem przemawia interes społeczny. Pojęcie „interesu społecznego” jest bowiem pojęciem mocno abstrakcyjnym, które nie zostało określone w przepisach prawa, co komplikuje sytuację.

Prawodawca zdecydował się wprowadzić przesłankę „interesu społecznego”, gdyż udział tych organizacji w postępowaniu administracyjnym „nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r., IV SA/Wa 847/10, Lex nr 1109099). Jako, że organizacja społeczna nie jest stroną postępowania, a jego przedmiot nie dotyczy jej indywidualnej sprawy, musi wykazać, że istnieją argumenty innej natury opowiadające się za jej udziałem w postępowaniu – że w toku postępowania będzie reprezentowała wartości i interesy, które są istotne społecznie, ale nie koniecznie ważne dla stron postępowania.

W praktyce organizacje społeczne często zacierają różnice pomiędzy przesłankami – z jednej strony wykazaniem celu statutowego, zaś z drugiej interesu społecznego – i odnoszą się do interesu społecznego w sposób zbyt ogólnikowy. Dlatego – w kontekście wykazania interesu społecznego – nie wystarczające jest posługiwanie się sformułowaniami tj. „troska o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury”, czy „podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych”. Określają one raczej cel statutowy organizacji, niż wykazują interes społeczny, który uzasadnia ich udział.

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu: „określenie „cel statutowy” oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie (...)” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2007 r., II SA/Wr 266/07, Lex nr 394797).

Interes społeczny musi być – na potrzeby toczącego się postępowania – skonkretyzowany, dostosowany do uwarunkowań występujących w danej sprawie. Można więc przyjąć, że dla wyprowadzenia interesu społecznego koniecznym jest „wskazanie konkretnych okoliczności dotyczących zabudowy, jak np. powołanie konkretnych parametrów planowanej inwestycji mogących szkodliwie wpłynąć na chronione założenie oraz sprecyzowanie, które z walorów istniejącej zabudowy powinny być przedmiotem ochrony w tym postępowaniu administracyjnym” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 r., II OSK 2161/10). Za udziałem organizacji społecznych w postępowaniu interes społeczny będzie przemawiał wówczas, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć.

Trzeba jednak pamiętać, że ocena tego, czy w danej sprawie zaszły przesłanki uprawniające organizację społeczną do udziału w postępowaniu administracyjnym należy do organu prowadzącego postępowanie wójta, burmistrza, prezydenta miasta.