Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 13 września 2023 roku w sprawie uchwał ekwiwalentowych nie zasługuje na utrwalenie w orzecznictwie oraz w praktyce stosowania ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. NSA nie przewidział skutków swojej powierzchownej wykładni prawa i może się przyczynić do chaosu legislacyjnego na poziomie samorządów gminnych.
Wprowadzanie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych w pośpiechu, bez okresu vacatio legis oraz bez przepisów przejściowych, naraziło samorządy gminne na szybkie uchwalenie uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków ochotniczych straży pożarnych za uczestnictwo w działaniach i akcjach ratowniczych, ćwiczeniach i szkoleniach. Pośpiech gmin w stanowieniu uchwał ekwiwalentowych w miejscowym porządku prawnym musiał zaowocować wielością błędów legislacyjnych, które spowodowały ogrom pracy nadzorczej wojewodów oraz pracy orzeczniczej sądów. Przez prawie dwuletni okres obowiązywania ustawy o ochotniczych strażach pożarnych sądy administracyjne w całej Polsce wydały rekordową liczbę prawie 200 orzeczeń. Jeszcze więcej rozstrzygnięć nadzorczych wydali wojewodowie. Sporo pracy orzeczniczej wykonały Regionalne Izby Obrachunkowe. Projektodawcy ustawy o OSP nie słuchali głosów specjalistów, których przewidywania o lawinie orzeczeń z racji na słabości legislacyjne, potwierdziły się. Dla zobrazowania tej ogromnej pracy orzeczniczej należy wskazać, że na bazie uchylonego art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który regulował kwestie ekwiwalentu, przez okres ponad 30 lat wydano jedynie około 20 orzeczeń sądowych. Przeczytaj także: Ekwiwalent dla strażaków ratowników OSP trzeba poprawić
Przez prawie dwa lata pracy orzeczniczej sądów administracyjnych podjęto kilkanaście zagadnień związanych ze stosowaniem ustawy o OSP. W rozważaniach sądów z całej Polski pojawiły się m.in. kwestie rozróżnienia strażaka OSP od strażaka ratownika OSP, rozumienia pojęcia szkolenia, wykonywania uchwał ekwiwalentowych, ich mocy wstecznej oraz ich charakteru prawnego, rodzaju i różnicowania stawek ekwiwalentu. Sądy administracyjne w zdecydowanej większości wyrażały trafne zapatrywania na temat stosowania poszczególnych przepisów ustawy o OSP. W części orzeczeń słusznie utrwalano wciąż aktualne linie orzecznicze, które zrodziły się na bazie uchylonego art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. W jednym z orzeczeń sąd trafnie uznał, że: „Uchwała w sprawie wysokości ekwiwalentu jest aktem prawa miejscowego, a jej przepisy stanowią podstawę dla strażaków ratowników OSP do występowania względem gminy z roszczeniem o wypłatę ekwiwalentu w określonej wysokości, płatnego z jej budżetu” (Wyrok WSA w Łodzi z 25 stycznia 2023 r., III SA/Łd 597/22). Pojawił się także co najmniej jeden precedensowy pogląd, słusznie wskazujący, że stawka ekwiwalentu powinna być wyrażana kwotą, a nie ułamkiem. Pogląd taki wystąpił już co prawda wcześniej w nauce prawa, ale jego utrwalenie dodatkowo w orzecznictwie sądowym, umacnia jego trafność. Sprawy generalnie były rozstrzygane na poziomie sądów wojewódzkich i tylko kilka trafiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się zasadniczo tylko jedna rozbieżność, która jest ciekawym i istotnym problemem prawniczym i zasługuje na uwagę i komentarz. Dotyczy ona kwestii formułowania treści uchwały ekwiwalentowej i stosowania par. 137 Zasad Technik Prawodawczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z 31 maja 2023 r. (sygn. III SA/Gd 693/22) wyraził w tym zakresie trafne stanowisko, które pozostaje w sprzeczności z nietrafnym stanowiskiem wyrażonym m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 6 kwietnia 2023 r. (sygn. II SA/Ol 214/23), który to wyrok wpisuje się w linię orzeczniczą.
Sprzeczności pomiędzy orzeczeniami wojewódzkich sądów administracyjnych nie wychwycił skład orzekający NSA, co jasno wynika z niezbyt wnikliwego uzasadnienia wyroku z 13 września 2023 (sygn. III OSK 2588/22). Niewychwycenie sprzeczności orzeczniczej to tylko połowa biedy. Druga połowa to okoliczność, że NSA dokonał nietrafnego zastosowania par. 137 Zasad Technik Prawodawczej. NSA uznał, że nie będzie szkodliwe powtórzenie w uchwale ekwiwalentowej fragmentu art. 15 ust. 2 ustawy o OSP, w zakresie w jakim precyzuje, że ekwiwalent przysługuje za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. NSA postawił taką tezę pomimo, że nieco wcześniej w swoim uzasadnieniu, sam uznał zasadnie, że „doprecyzowanie tej kwestii na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie jej w uchwale ustalające wysokość ekwiwalentu”.
Trzeba wskazać, że to nietrafne stanowisko NSA nie jest prawnie wiążące w innych sprawach tego rodzaju i nie musi być powielane i petryfikowane w dalszym orzecznictwie, a także nie musi stanowić punktu odniesienia w stosowaniu art. 15 ustawy o OSP. W tworzeniu uchwał ekwiwalentowych należy opierać się na prawomocnym wspomnianym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 31 maja 2023 r., który zasadnie uznał, że skoro zasadę liczenia ekwiwalentu od momentu zgłoszenia wyjazdu jednostki określono normą rangi ustawowej, to brak jest podstaw do jej określania przez radę gminy w uchwale ekwiwalentowej. Wystarczy jak rady gminy w uchwale określi wysokość stawek ekwiwalentowych za konkretne aktywności jak np. działania i akcje ratownicze, ćwiczenia, szkolenia. To stanowisko WSA w Gdańsku jest w pełni trafne, zasługuje na utrwalanie w dalszym orzecznictwie i przyczyni się do lepszego stosowania ustawy o OSP.
Tak jak błąd projektodawców w ustawie o OSP w postaci braku przepisów przejściowych wywołał falę orzeczeń wojewodów i sądów administracyjnych, tak teraz nietrafne stanowisko NSA może wywołać falę wadliwych uchwał ekwiwalentowych. Wszelkie takie praktyki niestety zaburzają w pewnym stopniu płynność wypłaty ekwiwalentów i negatywnie oddziałują na system przeciwpożarowy w Polsce.
Autor, dr Dariusz P. Kała, jest właścicielem Kancelarii Prawnej „LexKała”, specjalizuje się w prawie ochrony przeciwpożarowej.
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów LEX jest zależny od posiadanych licencji.
