Dzisiejsza lokalna polityka jest inna, od tej która zapoczątkowała działalność samorządu terytorialnego w 1990 roku, kiedy uchwalono ustawę o samorządzie gminnym. Procesy społeczne są bardziej dynamiczne. Mobilność obywateli jest atutem. Świadczenie pracy odbywa się hybrydowo lub zdalnie, co skutkuje migracją wyborców. Kontakt radnych z wyborcami często odbywa się na platformach społecznościowych. Bezpośrednia partycypacja mieszkańców jest niewielka, aby nie powiedzieć mała.
Jakkolwiek nadal w wymiarze socjologicznym istotnym elementem jest budowanie i pielęgnowanie lokalnych społeczności, to warto zadać kontrowersyjne być może pytanie, czy utrzymywanie obowiązku zamieszkania przez kandydatów do samorządu na obszarze danej jednostki ma nadal sens? Czy zatem ten „wspólnotowy” związek pomiędzy władzą gminy (radnym czy radnymi) a społecznością gminy ma być bezwzględnie zachowany poprzez domicyl kandydata czy radnego?
Sprawdź w LEX: Czy szkoła może wynająć odpłatnie salę gimnastyczną na spotkanie przedwyborcze dla kandydata na radnego i kandydata na wójta? >
Warto przypomnieć, że jeszcze w VIII kadencji Sejmu do laski marszałkowskiej trafił poselski projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych przewidywał w tym aspekcie daleko idące zmiany (druk sejmowy nr 2001, kadencja VIII). Modyfikacji ulec miał art. 11 KW poprzez przyjęcie nowego brzmienia par 1 pkt 5 o treści: w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego – osoba mająca prawo wybierania tych organów z tym, że kandydat może kandydować do organów stanowiących wszystkich jednostek samorządu terytorialnego na obszarze województwa, w którym stale zamieszkuje.
Krok zatem, chociaż nieskuteczny, został wykonany. Debata w tym zakresie powinna być nieskrępowana i oparta nie tylko na wywodach teoretyków czy sędziów ale także praktyków (radnych i byłych radnych).
Prawo wybieralności a stałe zamieszkiwanie
Prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) posiada w Polsce – w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego – osoba mająca prawo wybierania tych organów. Norma ta odsyła więc do czynnego prawa wyborczego, które wskazuje na cenzus domicylu tj. iż prawo wybierania ma – w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego: rady gminy - obywatel polski, (…) który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy.
Co istotne mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, która co do zasady ma przymiot lokalności i taki też przymiot zakreślił ustawodawca dla kandydata na radnego. Tu tworzy się zalążek małej ojczyzny i ustawodawca, jak również twórcy Konstytucji z 1997 roku związali radnego (czy też kandydata) z lokalną społecznością.
Sprawdź w LEX: Jaki jest status burmistrza, który zostaje wybrany na radnego gminy? >
Kodeks wyborczy posługuje się instytucją stałego zamieszkiwania jako jedną z przesłanek determinującą możliwość kandydowania do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego a w momencie uzyskania mandatu jego sprawowanie i wypełnianie. Co istotne, ustawodawca nie posłużył się pojęciem zameldowania lecz wskazał wymóg miejsca stałego pobytu (zamieszkiwania). Nie jest prawdą, co często pojawia się w przestrzeni publicznej, że nie ma w Polsce obowiązku meldunkowego. Jest, bo nikt go nie zniósł. A zatem obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy. Obowiązek ten polega na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego. Jak słusznie wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim, Kodeks wyborczy dla potrzeb określenia praw wyborczych nie wiąże stałego zamieszkiwania z zameldowaniem. Instytucja Meldunek ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków (por. II SA/Go 143/20).
Przeczytaj także: NSA: Rada gminy musi być pewna, że radny zmienił miejsce zamieszkania
Kodeks wyborczy definiuje miejsce stałego zamieszkiwania jako zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu (art. 5 pkt 9 KW). Na prawną konstrukcję miejsca stałego zamieszkania składają się dwa , rozpatrywane łącznie elementy:
- przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus – czynnik zewnętrzny)
- zamiar stałego pobytu (animus -czynnik wewnętrzny).
Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy zatem ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w niej (por. II SA/Bk 749/19).
Polecamy nagranie szkolenia: Praktyczne aspekty organizacji wyborów samorządowych i do Parlamentu Europejskiego w 2024 roku >
Trudne weryfikowanie stałego zamieszkania
Aby uznać, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości należy skrupulatnie i dociekliwie (poprzez dostępne dane, rejestry, narzędzia, mechanizmy, źródła osobowe) zweryfikować fizyczne przebywanie osoby pod danym adresem i posiadanie zamiaru stałego pobytu.
Jeżeli chodzi o weryfikację stałego zamieszkania przez radnego czy też kandydata na radnego, organ (rada lub wojewoda jako organ wydający zarządzenie zastępcze) musi dokonać dogłębnej analizy w tym zakresie. Proces taki musi być:
- wszechstronny;
- wnikliwy;
- jednoznaczny;
- nie może być pochopny;
- nie może być pobieżny;
- należy dotrzeć do szeregu dowodów;
- podlegający kontroli;
- oparty na aktualnych danych;
- nie może opierać się na zaszłościach ani na zamiarach związanych z daną osobą;
- oparty o aktualne rejestry;
- udokumentowany;
- oparty na źródłach osobowych (sąsiadach, pracodawcach czy współpracownikach).
Sprawdź w LEX: Jakich dokumentów może żądać radny jednostki samorządu terytorialnego? >
Badając zamiar, należy dokonać analizy m.in. analizy:
- związku emocjonalnego, ekonomicznego i rodzinnego z miejscem;
- czy miejsce jest centrum życiowych interesów;
- czy miejsce jest centrum życiowej działalności;
- czy miejsce jest ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów;
- czy w miejscu koncentruje się życiowa aktywność;
- czy miejsce jest lokalizacją gospodarstwa domowego;
- czy miejsce jest lokalizacją stałego przebywania i pracy.
Przez zamiar należy pojmować nie wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Jednocześnie zamiar pobytu w miejscu zamieszkania nie jest równoważny z pragnieniem dożywotniego lub długoletniego przebywania w danej miejscowości. Jednym słowem co do zasady zamiar należy ocenią statycznie (na dany czas) a nie dynamicznie (na przyszłość). Zamiar musi być dostatecznie uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań, w szczególności czynności prawnych, pracowniczych, czy rodzinnych. Nie może opierać się na zaszłościach ani na zamiarach, których zrealizowanie nastąpić może w nie dającym się określić czasie (II OSK 689/16).
Sprawdź w LEX: Wybory samorządowe 7 kwietnia 2024 r. - uprawnienia pracownika i obowiązki pracodawcy >
Konsekwencją jest wygaszenie mandatu i pozbawienia wyborców przedstawiciela
Utrata mandatu radnego jest daleko idącą ingerencją w wolę wyborców i tym samym musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznacznych i nie budzących przesłanek wynikających z normy prawa materialnego (III OSK 415/23, II OSK 1412/18, II OSK 1820/16, II OSK 1269/16). Utrata mandatu lub stanowiska jest środkiem bezpośrednio uderzającym w radnego ale uderza także w wyborców. Tracą oni bowiem w ten sposób swojego przedstawiciela, osobę, której zaufali i której powierzyli sprawowanie w swoim imieniu i z korzyścią dla dobra powszechnego funkcji władczych w danej wspólnocie samorządowej, korzystając ze swego konstytucyjnego prawa wyborczego (K 8/07).
Zakończenie misji radnego może nastąpić w dwojaki sposób. Wygaszenie mandatu może nastąpić poprzez uchwałę rady gminy (powiatu, województwa) lub też (w wyniku braku uchwały) poprzez działania wojewody (zarządzenie zastępcze).
Czytaj też w LEX: Uprawnienia kontrolne radnych samorządowych >
Podstawowym zarzutem jaki formułują radni w przypadku wygaśnięcia mandatu (z powodu braku miejsca stałego zamieszkania) jest brak prawidłowego, dogłębnego i wnikliwego zbadania sprawy przez radę gminy. Kolejnym jest brak uzasadnienia uchwały bądź jej wadliwość. Uchwała w sprawie wygaszenia mandatu radnego powinna wskazywać okoliczności, które rada uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy wiarygodności innym dowodom. Uzasadnienie uchwały powinno być na tyle szczegółowe i przekonujące, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały (II OSK 1412/18). Wygaszając mandat radnego, rada czy wojewoda wkraczają w materię chronioną konstytucyjnie. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym i przejrzystym przesłankom powinna podlegać procedura tej ingerencji.
Dariusz Lasocki, radca prawny w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w Warszawie, radny dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy 2010-2018 oraz radny Rady m. st. Warszawy (2018-2020). W latach 2020-2024 członek Państwowej Komisji Wyborczej.
Czytaj też w LEX:
Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.