Czytaj też: Brak realizacji zadań publicznych skutkuje zawieszeniem organów samorządu
Ratio legis przyznania tak restrykcyjnego środka prawnego Sejmowi może wiązać się z jego szczególnym statusem w strukturze władzy publicznej[1]. Po pierwsze, Sejm jest organem przedstawicielskim pochodzącym z powszechnych i bezpośrednich wyborów. Po drugie, jako organ sprawujący władzę ustawodawczą stanowi akty normatywne o wysokiej randze prawnej w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Rada gminy, rada powiatu oraz sejmik województwa stanowią poniekąd ustrojowe odpowiedniki Sejmu w systemie samorządu terytorialnego. Organy stanowiące j.s.t. pochodzą bowiem również z wyborów powszechnych i bezpośrednich oraz stanowią prawo powszechnie obowiązujące na obszarze ich właściwości miejscowej. Dolegliwość ich rozwiązania jest zatem wzmożona, ponieważ środek prawny przyznany Sejmowi dotyczy organu wybranego przez członków wspólnoty samorządowej[2]. Rozwiązanie organu stanowiącego j.s.t. stanowi zatem szczególną ingerencję w samodzielność samorządu terytorialnego[3].
Przesłankami rozwiązania organu stanowiącego j.s.t. są powtarzające się naruszenia Konstytucji lub ustaw. Wykładnia tych terminów budzi wątpliwości interpretacyjne podobne jak w przypadku odwołania albo rozwiązania organu wykonawczego wspólnoty samorządowej. Sejm nie jest samodzielny w realizacji przyznanej kompetencji, ponieważ do zastosowania przedstawionego środka konieczny jest wniosek Prezesa Rady Ministrów[4]. Wydaje się, że do tego organu należy ocena, czy zachodzą przesłanki warunkujące rozwiązanie organu stanowiącego j.s.t., co powinien następnie wykazać w uzasadnieniu składanego wniosku. Część przedstawicieli doktryny wskazuje, że biorąc udział w postępowaniu prowadzącym do rozwiązania organu stanowiącego j.s.t., Prezes Rady Ministrów realizuje kompetencje nadzorcze[5]. Sejmowi przysługuje natomiast możliwość wyrażenia lub odmowy zgody na rozwiązanie organu stanowiącego gminy, powiatu albo województwa[6]. Rozstrzygnięcie tej kwestii następuje w formie uchwały podejmowanej w trybie przewidzianym w regulaminie Sejmu i nie wymaga udziału Senatu[7].
Czytaj też: Środki nadzoru: odwołanie wójta chroni interesy wspólnoty
Poważne zastrzeżenia budzi brak ustawowej regulacji obligatoryjnej procedury sanacyjnej, która umożliwiałaby organowi stanowiącemu j.s.t. uniknięcie konsekwencji zastosowania wskazanego środka prawnego. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie pozbawienia rady gminy, rady powiatu oraz sejmiku województwa możliwości samodzielnego skorygowania prowadzonej działalności, a przyznanie jej organom wykonawczym wspólnot samorządowych. Tym samym, ustawodawca nie wprowadza prawnej gwarancji, że ingerencja Sejmu w strukturę organu stanowiącego j.s.t. będzie podejmowana dopiero w ostateczności.
Niejednoznaczny charakter prawny rozwiązania organu stanowiącego j.s.t. osłabia zasadę ochrony samodzielności samorządu terytorialnego. Istota przyznanej Sejmowi kompetencji bezsprzecznie sprowadza się do możliwości wiążącego wpływania na funkcjonowanie danej wspólnoty samorządowej. Z drugiej strony, wyposażenie w tak restrykcyjny środek prawny Sejmu, który nie jest konstytucyjnym organem nadzoru, pozbawia j.s.t. gwarancji przestrzegania przez ten organ zasad, których poszanowanie warunkuje legalność ingerencji nadzorczej. Ze względu na te wątpliwości, część przedstawicieli doktryny postuluje przyznanie Sejmowi statusu „funkcjonalnego organu nadzoru” i w rezultacie uznanie przysługującej mu kompetencji za kompetencję nadzorczą. Uzasadnieniem przytoczonej tezy mogłoby być zamieszczenie w ustawach samorządowych regulacji rozwiązania organu stanowiącego j.s.t. w rozdziałach poświęconych nadzorowi nad działalnością danej wspólnoty samorządowej. Próbę ustalenia charakteru omawianego środka prawnego podjął także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 5 października 1994 r. (sygn. akt W. 1/94), w której wyraźnie stwierdził, że uchwała Sejmu w sprawie rozwiązania organu stanowiącego nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, ale pewnego rodzaju środkiem represjonującym i dyscyplinującym[8]. Trudno jednak zgodzić się ze stanowiskiem, że ingerencja prowadząca do rozwiązania organu ma na celu jego „zdyscyplinowanie”.
Czytaj też: Środki nadzoru personalnego nad samorządami tylko w określonych sytuacjach
Problematyczne jest także określenie momentu, od którego rozstrzygnięcie Sejmu wywołuje skutki prawne. Zakładając, że uchwała nie jest środkiem nadzoru i nie podlega kontroli sądowej, należy przyjąć, że rozwiązanie organu stanowiącego j.s.t. następuje w dacie jej podjęcia lub ewentualnie w dniu wskazanym w jej treści[9]. W przypadku samorządu powiatowego i województwa konsekwencją rozwiązania rady lub sejmiku jest również automatyczne rozwiązanie zarządu[10]. Jeśli Sejm podejmie uchwałę wyrażającą zgodę na zastosowanie przedstawionego środka prawnego, wówczas Prezes Rady Ministrów wyznacza na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej osobę, która pełni funkcje rozwiązanej rady gminy bądź rozwiązanych organów samorządu powiatu albo samorządu województwa. Wskazany organ zastępczy działa do czasu wyboru właściwych organów wspólnoty samorządowej. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że jeśli jednocześnie doszłoby do odwołania wójta, to wyznaczona osoba może pełnić funkcje obu organów samorządu gminnego[11].
W systemie LEX znajdziesz zagadnienie powiązane z tym artykułem:
Nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego
Najczęściej czytane w temacie:
Czytaj więcej w systemie informacji prawnej LEX
To zagadnienie zawiera:
Najczęściej czytane w temacie:
Czytaj więcej w systemie informacji prawnej LEX
@page_break@
Największe kontrowersje wywołuje kwestia zaskarżalności wskazanego środka prawnego. Ustawy samorządowe nie przewidują możliwości kontroli sądowej rozwiązania organu stanowiącego j.s.t.[12] W związku z tym, część przedstawicieli doktryny przyjmuje, że zakwestionowanie przed sądem administracyjnym tej najbardziej radykalnej formy ingerencji w strukturę j.s.t. jest niedopuszczalne. Aprobata takiego stanowiska wiązałaby się z koniecznością uznania istotnego ograniczenia ochrony samodzielności samorządu terytorialnego. Niektórzy przedstawiciele nauki prawa administracyjnego powołują się jednak na p.p.s.a., w której dopatrują się podstawy prawnej zaskarżenia rozwiązania organu stanowiącego wspólnoty samorządowej. Zgodnie z treścią tej regulacji, sądy administracyjne rozpoznają skargi na „akty nadzoru nad działalnością organów j.s.t.”[13], a zatem, jak twierdzą zwolennicy prezentowanego stanowiska, kontroli sądów administracyjnych nie podlegają wyłącznie akty „organów nadzoru w rozumieniu art. 171 ust. 2 Konstytucji”. W związku z tym, biorąc pod uwagę istotę ingerencji prowadzącej do rozwiązania organu stanowiącego j.s.t., uchwała Sejmu jako akt nadzoru również podlega kognicji sądów administracyjnych[14]. Z pewnością należy stwierdzić, że brak jednoznacznej regulacji kontroli sądowej przedstawionego środka prawnego jest poważnym niedopatrzeniem ustawodawcy.
Czytaj też: Środki nadzoru personalnego pod kontrolą sądu
Możliwość rozwiązania organu stanowiącego j.s.t. przez Sejm przewiduje także art. 171 ust. 3 Konstytucji. W doktrynie podkreśla się, że ustawy samorządowe zawierają konkretyzację przywołanej normy konstytucyjnej[15]. Przyjmuje się, że wskazanie tego środka prawnego w ustawie zasadniczej wynika m.in. z wyjątkowego charakteru kompetencji Sejmu oraz konieczności zabezpieczenia przed przekazaniem jej innym organom[16]. Powyższe argumenty są wątpliwe, ponieważ należy przyjąć, że Konstytucja i ustawy samorządowe przewidują dwie odrębne podstawy prawne ingerencji Sejmu. Pomimo, że wskazane regulacje prawne wiążą rozwiązanie organu stanowiącego j.s.t. z naruszeniami tych samych aktów normatywnych, to jednak przewidują różne przesłanki rozwiązania[17]. Nie jest bowiem uzasadnione twierdzenie, że dodatkowym wymogiem podjęcia ingerencji na podstawie ustaw samorządowych jest ich rażący charakter przewidziany w Konstytucji[18]. Słuszności tego stanowiska dowodzi także wykładnia historyczna przepisów ustaw samorządowych regulujących rozwiązanie organu stanowiącego danej j.s.t. Obecnie, sformułowanie przesłanki zastosowania środka prawnego przyznanego Sejmowi są identyczne we wszystkich ustawach samorządowych i dotyczą „powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw”. Pierwotne jednak, przesłanka rozwiązania rady powiatu była odmienna, ponieważ polegała na „rażącym naruszeniu Konstytucji lub ustaw”. Przepis art. 83 ust. 2 u.s.p. w obecnym brzmieniu został wprowadzony ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw[19]. Przepis art. 171 ust. 3 Konstytucji, który posługuje się właśnie przesłanką rażącego naruszenia Konstytucji lub ustaw, wszedł w życie w dniu 17 października 1997 r. Z powyższej argumentacji wynika zatem, że zmieniając przesłanki rozwiązania rady powiatu, ustawodawca świadomie uzgodnił je z treścią pozostałych ustaw samorządowych, a nie z Konstytucją. Biorąc pod uwagę zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji[20], a także zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że Sejm w zależności od okoliczności może rozwiązać organ stanowiący j.s.t. na podstawie albo ustaw samorządowych albo Konstytucji.
Zarządzenie zastępcze wojewody
Wojewodzie przysługuje kompetencja nadzorcza do wydania zarządzenia zastępczego, którą przewidują wszystkie ustawy samorządowe[21]. Ze względu na to, że skutki podjęcia wskazanej formy ingerencji nadzorczej wpływają bezpośrednio na sytuację prawną zindywidualizowanych podmiotów, przedstawiciele doktryny określają ten środek nadzoru mianem „zarządzenia zastępczego w sprawach personalnych”[22]. Wojewoda korzysta z niego w przypadku niepodjęcia przez właściwy organ j.s.t. działania określonego w przepisach prawnych[23].
Ustawy samorządowe odsyłają w zakresie sprecyzowania materialnych przesłanek wydania zarządzenia zastępczego do właściwych przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy[24], ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, a także ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych [25]. Wojewoda stosuje przedstawiony środek nadzoru, jeśli właściwy organ j.s.t. narusza prawo przez zaniechanie realizacji obowiązku wynikającego z przywołanych aktów normatywnych[26]. Kodeks wyborczy precyzuje okoliczności, w których organ stanowiący j.s.t. jest zobligowany do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatów radnego albo wójta. Z kolei regulacja przewidziana w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przewiduje konieczność podjęcia przez właściwy organ j.s.t. odpowiedniego aktu w sprawie: wygaśnięcia mandatu, a także rozwiązania umowy o pracę albo odwołania ze stanowiska osoby objętej podmiotowym zakresem tejże ustawy, która narusza zakazy zajmowania określonych stanowisk albo pełnienia funkcji. W 2013 roku ustawodawca uregulował zarządzenie zastępcze w sprawach personalnych pracowników samorządowych, wydawane przez wojewodę w razie bezczynności właściwego organu j.s.t. w realizacji obowiązku odwołania lub rozwiązania umowy o pracę z pracownikiem samorządowym.
Wydanie zarządzenia zastępczego w sprawach personalnych jest poprzedzone obligatoryjnym wezwaniem właściwego organu j.s.t. przez wojewodę do podjęcia odpowiedniego aktu w ustawowo określonym terminie 30 dni. Przyjęte rozwiązanie ma charakter procedury sanacyjnej, ponieważ umożliwia organowi j.s.t. skorygowanie niezgodnej z prawem działalności
we własnym zakresie. Przesłanką wydania zarządzenia zastępczego jest zatem zaniechanie wykonania ustawowego obowiązku przez organ j.s.t. oraz bezskuteczny upływ wskazanego w wezwaniu terminu jego realizacji[27]. Bezczynność uzasadniająca ingerencję nadzorczą wojewody może polegać na całkowitej bierności właściwego organu j.s.t., jeśli ten pomimo wezwania nie podejmuje żadnej uchwały albo nie wydaje żadnego zarządzenia. Pojawia się jednak problem, czy w sytuacji podjęcia przez organ j.s.t. aktu, ale o treści niezgodnej z wezwaniem wojewody – również mamy do czynienia z zaniechaniem warunkującym wydanie zarządzenia zastępczego[28]. W doktrynie prezentowane są w tej kwestii różne stanowiska. Część przedstawicieli wyraża pogląd, że podjęcie wymaganego prawem aktu przez właściwy organ j.s.t., niezależnie od jego treści pozbawia wojewodę możliwości skorzystania ze środka nadzoru[29]. Przeciwnicy tego stanowiska argumentują z kolei, że działanie organu j.s.t. powinno być „odpowiednie”, a ten warunek spełnia jedynie podjęcie aktu prawnego, którego treść będzie zgodna z wezwaniem skierowanym przez wojewodę[30].
W regulacji postępowania nadzorczego niejednoznaczna jest rola ministra właściwego do spraw administracji publicznej, którego organ nadzoru powiadamia o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Ustawy samorządowe nie przewidują bowiem możliwości zakwestionowania przez ministra konieczności podjęcia ingerencji nadzorczej. Z przyjętych rozwiązań nie wynika także jego obowiązek wyrażenia stanowiska w sprawie wydania zarządzenia zastępczego[31].
| Dowiedz się więcej z książki | |
 |
Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności
|
| Dowiedz się więcej z książki | |
|
Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności
|
Przypisy:
[1] Zob. art. 95 Konstytucji.
[2] M. Wierzbowski: Prawo administracyjne, Warszawa 2011, s. 269.
[3] K. Sikora: Środki nadzoru…, s. 115; A. Wiktorowska: Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002, s. 216.
[4] G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, A. Pławecki: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 899.
[5] M. Stahl, Z. Kmieciak: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle ustaleń orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-, s. 111; E. Ura: Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 227.
[6] G. Węgrzyn: Rozwiązanie/odwołanie organów samorządu terytorialnego jako środek nadzoru, Samorząd Terytorialny 2007, s. 66.
[7] K. Sikora: Środki nadzoru…, s. 115; G. Węgrzyn: Rozwiązanie/odwołanie…, s. 66.
[8] OTK z 1994 r., nr 2, poz. 47.
[9] A. Matan [w:] B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 900.
[10] K. Sikora: Środki nadzoru…, s. 117.
[11] G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, A. Pławecki: Ustawa o samorządzie…, s. 733.
[12] K. Sikora: Środki nadzoru…, s. 116.
[13] Zob. art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.
[14] P. Chmielnicki: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 260.
[15] K. Bojarski: Nadzór nad samorządem terytorialnym [w:] M. Czuryk, M. Karpiuk: Nadzór i kontrola w systemie wykonywania administracji publicznej, Warszawa 2010, s. 31.
[16] E. Ura: Prawo administracyjne…, s. 230.
[17] A. Wiktorowska: Prawne determinanty…, s. 216-217.
[18] Inaczej: G. Węgrzyn: Rozwiązanie/odwołanie…, s. 59; M. Karpiuk: Samorząd terytorialny a państwo. Prawne instrumenty nadzoru nad samorządem gminnym, Lublin 2008, s. 127; A. Matan [w:] B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie…, s. 900.
[19] Dz. U. z 2001 r. Nr 45, poz. 497 z późn. zm.
[20] Zob. art. 8 ust. 2 Konstytucji.
[21] Zob.: art. 98a u.s.g., art. 85a u.s.p. i art. 86a u.s.w.
[22] P. Chmielnicki: Akty nadzoru…, s. 246; J. Ronowicz: Zarządzenie zastępcze wojewody w ustawodawstwie polskim, Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa Instytut Prawa i Administracji Studia Lubuskie, Sulechów 2010, s. 221.
[23] M. Chlipała: Zarządzenie zastępcze wojewody jako środek nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, ST 2005, nr 7-8, s. 82.
[24] Tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.
[25] Tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. Poz. 1202 z późn. zm.
[26] J. Ronowicz: Zarządzenie zastępcze…, s. 222.
[27] M. Jerominek: Zarządzenie zastępcze wojewody w świetle przepisów ustaw samorządowych, Przegląd Prawa Publicznego 2007, nr 7-8, s. 51-52.; M. Chlipała: Zarządzenie zastępcze…, s. 85-86.
[28] M. Stahl: Zaniechania prawodawcze jednostek samorządu terytorialnego. Zagadnienia wybrane, Administracja. Teoria – Dydaktyka – Praktyka 2006, nr 1, s. 5.
[29] P. Chmielnicki, W. Kisiel: Rozstrzygnięcie nadzorcze i zarządzenie zastępcze: alternatywa czy współwystępowanie?, Finanse Komunalne 2005, nr 7–8, s. 5-7; A. Szewc: Kiedy wygasa mandat – głos w dyskusji, Wspólnota 2007, nr 13, s. 43; B. Dolnicki: Skutki prawne zarządzenia zastępczego wydanego przez wojewodę jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym [w:] J. Łukasiewicz: Jakość administracji publicznej. The quality of public administration. Międzynarodowa konferencja naukowa, Cedynia k. Kielc 24-26 września 2004 r., Rzeszów 2004, s. 105.
[30] M. Chlipała: Zarządzenie zastępcze…, s. 85; M. Jerominek: Zarządzenie zastępcze..., s. 59-60.
[31] M. Chlipała: Zarządzenie zastępcze…, s. 86; J. Ronowicz: Zarządzenie zastępcze…, s. 225-226.
[32] P. Chmielnicki: Akty nadzoru…, s. 245.
[33] M. Chlipała: Zarządzenie zastępcze…, s. 86.
[34] LEX nr 600181.
[35] M. Zdyb: Etyka w gospodarce w perspektywie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Księga jubileuszowa Profesora Stanisława Jędrzejewskiego, Toruń 2009, s. 551.
[36] Zob.: U. Możdżeń-Mucha: Zarządzenie zastępcze jako administracyjnoprawny środek walki z korupcją w gminie, Administracja. Teoria – Dydaktyka – Praktyka 2007.
[37] B. Dolnicki: Samorząd terytorialny…, s. 414.
[38] Zob. art. 12 pkt 2 u.s.p. oraz art. 18 pkt 15 u.s.w.; P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, Warszawa 2005, s. 119; P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, Warszawa 2005, s. 143-144; A. Szewc: Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, Warszawa 2008, s. 193.
[39] Zob. art. 30 ust. 1 u.s.p. oraz art. 34 ust. 1 u.s.w.; P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym…, s. 120; P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie województwa..., s. 144; A. Szewc: Ustawa o samorządzie województwa…, s. 363.
[40] A. Szewc: Ustawa o samorządzie województwa…, s. 364; B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie powiatowym…, s. 265.
[41] P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie województwa..., s. 225.
[42] P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, Warszawa 2005, s. 201; P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie województwa…, s. 225-226.
[43] Zob. art. 30 ust. 1a -2 u.s.p. oraz art. 34 ust. 1a-3.
[44] Zob. art. 31 u.s.p. oraz art. 37 u.s.w.; P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym …, s. 120; P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie województwa…, s. 144.
[45] P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym…, s. 202.
[46] A. Szewc: Ustawa o samorządzie województwa …, s. 368-369.
[47] P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym…, s. 202.
