Samorządowe kolegia odwoławcze (SKO) są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów KPA oraz Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Pozycja i funkcja samorządowych kolegiów odwoławczych w procesie inwestycyjnym>>
Obywatele nie wiedzą, co to SKO
Prawnicy mają na ogół świadomość ich istnienia; jeżeli radca prawny prowadzi sprawę administracyjną swojego klienta, to może składać odwołanie do SKO (chyba, że przepis szczególny przewiduje inny organ wyższego stopnia). Jednak wielu zwykłych obywateli nie wie, że istnieją samorządowe kolegia odwoławcze. Wielu osobom kolegia kojarzą się z nieistniejącymi już od 2001 r. kolegiami do spraw wykroczeń. Mam wrażenie, że w ostatnim czasie samorządowe kolegia odwoławcze zostały jakby „zapomniane”. Celebrują jubileusze (np. przypadającą w ubiegłym roku 30 rocznicę ich powołania), jednak czynią to często w wąskim gronie. SKO odgrywają jednak istotną rolę w systemie administracji publicznej, a także są ważne dla jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli oraz dla obywateli. W związku z ich doniosłą rolą warto zastanowić się nad pewnymi zmianami.
Dotychczas przez lata toczyła się w literaturze przedmiotu dyskusja w zakresie potencjalnych zmian, jakie miałyby objąć kolegia. Swego czasu proponowano, by przekształcić je w sądy administracyjne pierwszej instancji, inni uważali, że należy je przekształcić w wyspecjalizowane trybunały administracyjne. Pojawiały się także głosy, by umocować kolegia konstytucyjnie; rzecz jasna, ten ostatni postulat należy ocenić negatywnie. Składano propozycje, by strukturę kolegiów (obecnie istnieje 49 kolegiów, czyli tyle ile było województw przed reformą z 1999 r.) dostosować do nowego podziału administracyjnego – kolegia, które nie mają siedziby w stolicy obecnego województwa, stać by się miały wydziałami zamiejscowymi kolegium mającego siedzibę w stolicy obecnego województwa. Jak się wydaje i ten pomysł nie jest dobry. Oznaczałoby to kolejną degradację miast, które straciły status województwa w 1999 r.
Konieczne zmiany
Kolegia – ich działanie i ustrój – muszą się jednak zmieniać. Wynika to m.in. z tego, że w przepisach szczególnych często ustawodawca nie przewiduje organu drugiej instancji, a od razu umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
Uważam jednak, że zmiany powinny iść w innym kierunku. Odgrywają one ważną rolę w systemie samorządu terytorialnego. Ważne jest więc to, by członkowie kolegium (etatowi i pozaetatowi), orzekający w składach trzyosobowych byli naprawdę fachowymi osobami. Rzecz jasna wielu członków kolegium (a zapewne zdecydowana większość) to osoby kompetentne – specjaliści w swoim obszarze. Dotychczasowy system wyboru członków nie daje jednak gwarancji wyboru osoby kompetentnej. Przyjrzyjmy się przepisom dotyczącym wyboru członków kolegium.
Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z 12 października 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz 570) „członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa kolegium, zgłoszony po uzyskaniu opinii zgromadzenia ogólnego kolegium, przyjętej w głosowaniu tajnym, większością głosów, w obecności co najmniej połowy jego składu”. Ustęp 3 tego artykułu stanowi, że „kandydatów na członków kolegium przedstawia jego prezes”. Zaś na podstawie art. 8 ust. 5 ustawy o SKO wydano rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego (Dz.U. Nr 47, poz. 462).
Tak naprawdę wybór członka (etatowego i pozaetatowego) zależy od prezesa kolegium lub od „grupy trzymającej władzę” w danym kolegium. Doniosłość roli, jaką pełnią kolegia oraz ich niezależność przemawiają za tym, by taki system wyboru nieco zmodyfikować.
Proponuję, by tak jak dotychczas członków kolegium powoływał Prezes Rady Ministrów. Jednak kandydatów na członka kolegium przedstawiałby premierowi już nie prezes danego kolegium, lecz odrębny organ kolegialny. Organizowałby on konkurs na członka etatowego i pozaetatowego, przeprowadzał ten konkurs, wybierając najbardziej kompetentnego kandydata i przedstawiał go Prezesowi Rady Ministrów. Organ taki byłby więc „samorządowym KRS” (KRS=Krajowa Rada Sądownicza).
SKO dla województwa
Organ taki mógłby działać na obszarze danego województwa i składałby się z przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego – zarówno gmin, jak i powiatu oraz samorządowego województwa oraz samych kolegiów. Mógłby zasiadać w nim także przedstawiciel administracji rządowej – wojewody, a także np. przedstawiciele miejscowych uniwersytetów (wydziałów/instytutów prawa czy też nauk o polityce i administracji), i przedstawiciele wojewódzkich sądów administracyjnych.
Rozważenia wymaga, czy organ taki działałby ad hoc (miałby tylko kompetencję w zakresie wyboru członków SKO), czy też byłby stałym organem, działającym np. przy organie administracji rządowej – wojewodzie i miałby także inne zadania, np. w zakresie koordynacji polityki samorządowej w różnych obszarach. Zapewne powyższa propozycja spotka się ze sprzeciwem kolegiów; być może spodoba się w środowisku samorządowym, w którym praca kolegiów oceniana jest różnie: nie zawsze dobrze. Samorządy miałyby bowiem pewien wpływ na wybór członka kolegium (rzecz jasna nie decydujący). Kolegia są instytucją, która nie podlegała wielu zmianom; być może nieco skostniałą. Przekształcenie ich w sądy administracyjne nie jest dobrym pomysłem. Warto może je przekształcić w bardziej wyspecjalizowane trybunały. Jednak obecnie konieczna jest zmiana trybu wyboru członków.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.