1. Zagadnienie ogólne.
W myśl art. 78 Konstytucji „Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczenia i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa”. W doktrynie przyjmuje się, że powyższy przepis ustanawia konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zastosowane przez ustawodawcę sformułowanie dotyczące decyzji wydanych w pierwszej instancji, niejako przesądza o przyjęciu toku instancji administracyjnej (dwuinstancyjności), a regulacja ust. 2 powyższego przepisu dopuszcza jedynie wprowadzenie ustawowych wyjątków od tak rozumianej reguły.
Struktura organów administracji publicznej funkcjonujących w polskim systemie prawa administracyjnego jest złożona, niemniej jednak wraz z utrwalaniem struktur demokratycznego państwa prawnego wzrastała ranga niezależnego samorządu terytorialnego, któremu powierzano liczne zadania publiczne. Znalazło to odzwierciedlenie w licznych reformach ustrojowych na przestrzeni ostatnich 20 lat po transformacji, a również obecnie zauważyć można stałą tendencję przekazywania organom trójstopniowego samorządu terytorialnego kompetencji do załatwiania spraw administracyjnych, które dotychczas przyporządkowane były terenowym organom administracji rządowej. Niezależny samorząd terytorialny – również w aspekcie realizacji zadań prowadzących do kształtowania stosunków administracyjnych musiał mieć zagwarantowaną oderwaną od organów administracji rządowej kontrolę instancyjną. W tym celu powołano organ kontroli – samorządowe kolegia odwoławcze, funkcjonujące już od 1990 r., a których ustrój ostatecznie ukształtowany został na mocy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) - dalej u.s.k.o. Liczba kolegiów nie zmieniła się pomimo przeprowadzonej reformy administracji publicznej z 1998 r. i w skali kraju funkcjonuje ich 48, z tym że szesnaście kolegiów mających siedzibę w miastach wojewódzkich pełni dodatkową funkcję, kontrolując proces orzeczniczy marszałków województw.
2. Charakterystyka samorządowych kolegiów odwoławczych.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.k.o. - kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Jednocześnie Kolegia przyporządkowano regułom określonym w ustawie o finansach publicznych, a jako jednostki budżetowe uniezależniły się od struktur samorządu terytorialnego. Struktura Kolegiów zrywa z dychotomicznym podziałem na administrację rządową i samorządową, ponieważ przewiduje cechy występujące zarówno w jednym, jak i drugim modelu. Finansowanie przez budżet centralny, powoływanie prezesa oraz członków kolegiów przez Prezesa Rady Ministrów oraz przyporządkowanie działalności stricte administracyjnej nadzorowi Prezesa Rady Ministrów, który może powierzyć wykonywanie tego nadzoru Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji – z jednej, oraz niezależność orzecznicza trzyosobowych składów orzekających, brak organu wyższego stopnia nad kolegiami oraz szerokie kompetencje do merytorycznej kontroli aktów administracyjnych wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego z drugiej strony, czyni kolegia organami z pogranicza dwóch gałęzi ustrojowego prawa administracyjnego.
Co do zasady, właściwość Kolegium ogranicza się przede wszystkim do spraw administracyjnych, w których organ administracji publicznej szczebla samorządowego na podstawie przepisów prawa materialnego wydaje decyzję administracyjną lub gdy przepis szczególny zastrzega właściwość Kolegium Odwoławczego w sprawach innych niż załatwiane w drodze decyzji. Na zasadzie wyjątków Kolegia pozostają kompetentne również w sprawach, które mają charakter spraw stricte cywilnych, gdzie forma rozstrzygania również pozostaje właściwa dla instytucji cywilno prawnych (weryfikacja wypowiedzeń dotychczasowych opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości przez właściciela – jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa – art. 77 - 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), niemniej jednak podstawowa kompetencja tych organów sprowadza się do kontroli decyzji administracyjnych wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
3. Sprawy administracyjne w ramach procesu inwestycyjnego podlegające kontroli instancyjnej samorządowych kolegiów odwoławczych.
3.1. decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
W procesie inwestycyjnym – przez który można określić ogół działań i czynności prawnych prowadzących do zrealizowania inwestycji, którego zasadniczym przejawem jest uzyskanie stosownych decyzji administracyjnych – udział samorządowych kolegiów jest znaczny. Wynika to przede wszystkim z faktu, że konieczne decyzje administracyjne uprawniające do rozpoczęcia robót, wydawane są przez jednostki samorządu terytorialnego, podlegające kontroli instancyjnej kolegiów. Akurat w odniesieniu do pozwoleń na budowę, organem wyższego stopnia w stosunku do starostów (prezydentów miasta na prawach powiatu) jest wojewoda, co wynika expressis verbis z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - dalej pr. bud. Przepis ten jest właśnie wspomnianym lex specialis w stosunku do ogólnej reguły kompetencyjnej, którą statuuje art. 1 ust. 1 u.s.k.o. Nie zmienia to jednak faktu, że kolegia pozostają właściwe na wielu innych etapach postępowań odwoławczych, które składają się na konkretny proces inwestycyjny. Kluczowymi w tej mierze są decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydawane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p. - przez organy gminy dla zamierzeń inwestycyjnych przewidzianych na obszarach, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzje te dzielą się na dwie kategorie: decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o ustaleniu warunków zabudowy (art. 4 u.p.z.p.). Wiele gmin w Polsce nie jest objętych planami miejscowymi lub ich obszary nie są objęte nimi w całości, co w praktyce rodzi po stronie inwestorów zamierzających realizować zamierzenie inwestycyjne obowiązek uzyskania skomplikowanej decyzji administracyjnej poprzedzającej pozwolenie na budowę, której wydawanie wiąże się z długotrwałym i wieloszczeblowym postępowaniem dowodowym. O ile w stosunku do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego tryb ich wydawania jest nieco bardziej odformalizowany i pod względem merytorycznym mniej skomplikowany, o tyle należy mieć na względzie, że ta właśnie kategoria stanowi wyjątek od reguły jaką jest konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zastrzeżona jest pod względem przedmiotowym jedynie do wąskiego katalogu przypadków definiowanych przez art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami lub nieliczne przepisy szczególne jako cele publiczne. I tak, celami publicznymi są:
1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji;
1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie;
1b) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń;
2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;
3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania;
W myśl art. 78 Konstytucji „Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczenia i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa”. W doktrynie przyjmuje się, że powyższy przepis ustanawia konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zastosowane przez ustawodawcę sformułowanie dotyczące decyzji wydanych w pierwszej instancji, niejako przesądza o przyjęciu toku instancji administracyjnej (dwuinstancyjności), a regulacja ust. 2 powyższego przepisu dopuszcza jedynie wprowadzenie ustawowych wyjątków od tak rozumianej reguły.
Struktura organów administracji publicznej funkcjonujących w polskim systemie prawa administracyjnego jest złożona, niemniej jednak wraz z utrwalaniem struktur demokratycznego państwa prawnego wzrastała ranga niezależnego samorządu terytorialnego, któremu powierzano liczne zadania publiczne. Znalazło to odzwierciedlenie w licznych reformach ustrojowych na przestrzeni ostatnich 20 lat po transformacji, a również obecnie zauważyć można stałą tendencję przekazywania organom trójstopniowego samorządu terytorialnego kompetencji do załatwiania spraw administracyjnych, które dotychczas przyporządkowane były terenowym organom administracji rządowej. Niezależny samorząd terytorialny – również w aspekcie realizacji zadań prowadzących do kształtowania stosunków administracyjnych musiał mieć zagwarantowaną oderwaną od organów administracji rządowej kontrolę instancyjną. W tym celu powołano organ kontroli – samorządowe kolegia odwoławcze, funkcjonujące już od 1990 r., a których ustrój ostatecznie ukształtowany został na mocy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) - dalej u.s.k.o. Liczba kolegiów nie zmieniła się pomimo przeprowadzonej reformy administracji publicznej z 1998 r. i w skali kraju funkcjonuje ich 48, z tym że szesnaście kolegiów mających siedzibę w miastach wojewódzkich pełni dodatkową funkcję, kontrolując proces orzeczniczy marszałków województw.
2. Charakterystyka samorządowych kolegiów odwoławczych.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.k.o. - kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Jednocześnie Kolegia przyporządkowano regułom określonym w ustawie o finansach publicznych, a jako jednostki budżetowe uniezależniły się od struktur samorządu terytorialnego. Struktura Kolegiów zrywa z dychotomicznym podziałem na administrację rządową i samorządową, ponieważ przewiduje cechy występujące zarówno w jednym, jak i drugim modelu. Finansowanie przez budżet centralny, powoływanie prezesa oraz członków kolegiów przez Prezesa Rady Ministrów oraz przyporządkowanie działalności stricte administracyjnej nadzorowi Prezesa Rady Ministrów, który może powierzyć wykonywanie tego nadzoru Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji – z jednej, oraz niezależność orzecznicza trzyosobowych składów orzekających, brak organu wyższego stopnia nad kolegiami oraz szerokie kompetencje do merytorycznej kontroli aktów administracyjnych wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego z drugiej strony, czyni kolegia organami z pogranicza dwóch gałęzi ustrojowego prawa administracyjnego.
Co do zasady, właściwość Kolegium ogranicza się przede wszystkim do spraw administracyjnych, w których organ administracji publicznej szczebla samorządowego na podstawie przepisów prawa materialnego wydaje decyzję administracyjną lub gdy przepis szczególny zastrzega właściwość Kolegium Odwoławczego w sprawach innych niż załatwiane w drodze decyzji. Na zasadzie wyjątków Kolegia pozostają kompetentne również w sprawach, które mają charakter spraw stricte cywilnych, gdzie forma rozstrzygania również pozostaje właściwa dla instytucji cywilno prawnych (weryfikacja wypowiedzeń dotychczasowych opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości przez właściciela – jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa – art. 77 - 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), niemniej jednak podstawowa kompetencja tych organów sprowadza się do kontroli decyzji administracyjnych wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
3. Sprawy administracyjne w ramach procesu inwestycyjnego podlegające kontroli instancyjnej samorządowych kolegiów odwoławczych.
3.1. decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
W procesie inwestycyjnym – przez który można określić ogół działań i czynności prawnych prowadzących do zrealizowania inwestycji, którego zasadniczym przejawem jest uzyskanie stosownych decyzji administracyjnych – udział samorządowych kolegiów jest znaczny. Wynika to przede wszystkim z faktu, że konieczne decyzje administracyjne uprawniające do rozpoczęcia robót, wydawane są przez jednostki samorządu terytorialnego, podlegające kontroli instancyjnej kolegiów. Akurat w odniesieniu do pozwoleń na budowę, organem wyższego stopnia w stosunku do starostów (prezydentów miasta na prawach powiatu) jest wojewoda, co wynika expressis verbis z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - dalej pr. bud. Przepis ten jest właśnie wspomnianym lex specialis w stosunku do ogólnej reguły kompetencyjnej, którą statuuje art. 1 ust. 1 u.s.k.o. Nie zmienia to jednak faktu, że kolegia pozostają właściwe na wielu innych etapach postępowań odwoławczych, które składają się na konkretny proces inwestycyjny. Kluczowymi w tej mierze są decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydawane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p. - przez organy gminy dla zamierzeń inwestycyjnych przewidzianych na obszarach, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzje te dzielą się na dwie kategorie: decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o ustaleniu warunków zabudowy (art. 4 u.p.z.p.). Wiele gmin w Polsce nie jest objętych planami miejscowymi lub ich obszary nie są objęte nimi w całości, co w praktyce rodzi po stronie inwestorów zamierzających realizować zamierzenie inwestycyjne obowiązek uzyskania skomplikowanej decyzji administracyjnej poprzedzającej pozwolenie na budowę, której wydawanie wiąże się z długotrwałym i wieloszczeblowym postępowaniem dowodowym. O ile w stosunku do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego tryb ich wydawania jest nieco bardziej odformalizowany i pod względem merytorycznym mniej skomplikowany, o tyle należy mieć na względzie, że ta właśnie kategoria stanowi wyjątek od reguły jaką jest konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zastrzeżona jest pod względem przedmiotowym jedynie do wąskiego katalogu przypadków definiowanych przez art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami lub nieliczne przepisy szczególne jako cele publiczne. I tak, celami publicznymi są:
1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji;
1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie;
1b) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń;
2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;
3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania;