Coraz większa rola samorządów


Z wynikiem 14,2% PKB Polska plasuje się wśród krajów europejskich o najbardziej zdecentralizowanych wydatkach (2011). Sektor samorządowy stanowi już 1/3 sektora finansów publicznych: podobnie, jak w Norwegii (2011).


Brak strategii wobec sektora samorządowego

W ciągu ostatnich 20 lat decentralizacja nie była w Polsce prowadzona w sposób przemyślany, tj. odpowiadający wielkości wydatków publicznych kierowanych do samorządów terytorialnych. Konsekwencją mechanicznego przekazywania zadań jest brak klarownego określenia roli władz centralnych i lokalnych. Pochopnie odrzucono możliwość selektywnej centralizacji jako sposobu na porządkowanie zarządzania Polską. W efekcie nie zbudowano – obecnych w ustrojach istotnie zdecentralizowanych – narzędzi generalnego wpływu na działania samorządów. Nigdy nie powstała jednolita i silnie zaznaczona strategia względem samorządów: przeciwwaga dla indywidualistycznych działań resortów.


Od wodociągów do coraz kosztowniejszej pomocy społecznej

Do decentralizacji wykorzystywano formułę wypracowaną na początku okresu transformacji. Dobrą na czas odradzania się gmin. Samorządów od wodociągów i kanalizacji, lokalnych dróg, czy utrzymania czystości. Od tego czasu wiele się zmieniło. Wspólnoty lokalne stały się podstawowym usługodawcą państwa opiekuńczego. Powierzono im złożone i kosztowne zadania: kształcenie dzieci i młodzieży, opiekę nad osobami starszymi, wypłatę zasiłków oraz politykę rynku pracy.
 

Będzie ciężko: wiele małych i słabych finansowo samorządów

W perspektywie czasu mniejsze samorządy działając w pojedynkę nie udźwigną trudniejszych i droższych zadań publicznych starzejącego się kraju. W Polsce znajduje się już 630 gmin, w których jest mniej niż 5 tys. mieszkańców. Średnia gmina w Polsce liczy 15,4 tys. osób, podczas gdy w Szwecji jest to 32,5 tys., a w Danii – po reformie 2007r. – 37 tys. Przy rozdrobnieniu polskich gmin, alternatywą wobec ich łączenia jest współpraca. Istnieją jednak bariery.


Przykładowo, prawo wymaga, by każda gmina miała bibliotekę publiczną. A przecież obowiązkiem gminy mogłoby być po prostu zapewnienie usług bibliotecznych, choćby wspólnie z sąsiadującymi gminami. Te i podobne rozwiązania prawne, które obecnie stoją na przeszkodzie kooperacji, wymagają rewizji.


Kosztowne pozory autonomii organizacyjnej samorządów

Samorząd istnieje po to, by będąc najbliżej mieszkańców, znając ich potrzeby i warunki lokalne organizować swoją działalność. Jednak mnożone są detaliczne regulacje dotyczące tego organizowania. Systematycznie pozbawia to samorządów prawa do zarządzania sprawami „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”. W wielu sferach sprowadza władze lokalne do funkcji kasjera, choćby w kosztownej oświacie.

Projektując prawo ministerstwa koncentrują się na utrwalaniu autonomii instytucji działających pod szyldem samorządów: szkół, ośrodków i domów pomocy społecznej, centrów pomocy rodzinie, urzędów pracy, bibliotek publicznych i innych instytucji kultury. Narzucają się pytania. Czemu cała obsługa mieszkańców decyzją rady gminy nie mogłaby znaleźć się w jednej wielofunkcyjnej jednostce? Przecież do szeregu zadań gminnych wystarczyłby profesjonalny personel w urzędzie gminy. Co decyduje, że działalność kulturalna musi być wykonywana przez instytucję kultury, a gmina nie może prowadzić jej przy pomocy organizacji pozarządowych? Po co skromnej bibliotece publicznej, z zasady nie generującej przychodów, obowiązkowo przyznana osobowość prawna? O jakiej swobodzie organizacyjnej myślimy, skoro kurator musi pozytywnie zaopiniować połączenie szkół w zespół? Z punktu widzenia oszczędności byłoby dobrze, gdyby wszystkie placówki oświatowe w dużym mieście mogły działać jako jedna jednostka budżetowa. Wymóg posiadania opisanych w szczegółach instytucji kosztuje i podważa ekonomiczny sens współpracy samorządów, zlecania zadań, czy nabywania usług od dostawców prywatnych.@page_break@


Ustawy negują także inny ważny przymiot samodzielności samorządu: prawo do delegowania i cofania uprawnień w ramach własnych struktur. Czymże innym jest nakaz, by decyzje administracyjne wójta wydawał kierownik ośrodka pomocy społecznej?

Hołdując przekonaniu, że gwarantem wykonywania zadań są rozbudowane struktury wewnętrzne samorządów, prawo tworzy idealne warunki do rozrostu zatrudnienia w sektorze publicznym. Trend ten należy odwrócić: położyć nacisk na realizację funkcji samorządów, ale w taki sposób, aby mieszkańcy i władze centralne mogli rozliczać władze lokalne.


Finanse samorządowe: niezdecentralizowane i mało stabilne

Za decentralizacją wydatków nie nadążały dostosowania w systemie finansowania samorządów. Dalej opiera się on na transferach z budżetu państwa, a dochody własne stanowią tylko 49% ze 171,3 mld zł dochodów ogółem (2011). Nikła jest rola podatków samorządowych. O pewnym władztwie podatkowym wspólnot można mówić jedynie w odniesieniu do podatków, które przyniosły im 11% dochodów (2011). Subwencje i dotacje nadal koncentrują się na redystrybucji środków z poziomu centralnego, bez ambicji oddziaływania na jakość usług. Szereg dotacji na dofinansowanie zadań własnych stymuluje często niepotrzebne wydatki, nie przynosząc odczuwalnych korzyści dla mieszkańców. System finansowania jest silnie procykliczny: podnosi dochody w okresie koniunktury, a nie osłania w gorszych czasach. Nie funkcjonują mechanizmy ochrony finansów samorządowych. Resorty testują zadaniami obowiązkowymi granice wytrzymałości budżetów lokalnych lub zakłócają ich priorytety wprowadzaniem coraz to nowych zadań fakultatywnych. W dodatku samorządowym udziałom w PIT odczuwalny cios zadała ulga prorodzinna i 2-stopniowa skala podatkowa. Tymczasem nie podwyższając podatków, władze centralne mogłyby zdać się na większą gospodarność samorządów i poprawić mechanizmy ich finansowania.


Brak zaufania: z definicji i utrwalony

System prawno-finansowy samorządów wyraża skrajny brak zaufania do nich, a zakłada mądrość i wszechwiedzę „centrum”. To prawo państwa skupionego na własnych strukturach, a nie na mieszkańcach i dostarczanych im usługach. Rola samorządów sprowadza się do zawiadywania de facto ministerialnymi strukturami. Ustrój władzy resortów przekreśla samorządność. Niedokończona decentralizacja finansowa koncentruje uwagę na aktach podziału środków budżetowych, nieskoordynowanych i mało efektywnych. Nie ma warunków ani do samorządności, ani do większej odpowiedzialności. Nikt nie potrafi opanować nadprodukcji złego dla samorządów i ryzykownego dla ich finansów prawa. Wpisany w system konflikt eskaluje, bo brak jest realnego dialogu rządu i władz lokalnych. Do tego prysły nadzieje na szybki i łatwy rozwój finansowany długiem. Potrzeba więc zmiany systemowej.


Druga część artykułu pt. Samorząd musi działać „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność” już jutro w Serwisie Samorządowym.