Jedną z podstawowych zasad demokracji przedstawicielskiej, postulowaną już przez Marsyliusza z Padwy w dziele Obrońca Pokoju (Defensor Pacis), jest zasada demokracji bezpośredniej, realizowana poprzez podejmowanie decyzji w najistotniejszych sprawach przez samych wyborców. W polskim systemie prawa konstytucyjnego, również w zakresie regulującym funkcjonowanie samorządu terytorialnego, zasada demokracji bezpośredniej znajduje zastosowanie, w zakresie określonym w przepisach szczególnych.

Referendum lokalne

Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm. - zwanej w dalszej części artykułu ustawą o samorządzie gminnym) wskazuje w artykule 11 ust. 1, że rozstrzygnięcia podejmowane są przez mieszkańców w głosowaniach powszechnych, poprzez wybory i referenda, lub za pośrednictwem organów gminy.

Z analizy tego przepisu wynika, że głosowania powszechne mają charakter nadrzędny, podstawowy, natomiast działanie przez organy gminy nosi natomiast charakter pochodny. Jednocześnie ustawa o samorządzie gminnym określa, w jakich sprawach konieczne jest przeprowadzenie referendum.

Są to następujące rozstrzygnięcia:

  • a) w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wójtowi absolutorium (art. 28 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym);
  • b) w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców gminy (art. 54 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).


Ustawa o samorządzie gminnym określa również, że referendum może zostać przeprowadzone w następujących sprawach:

  • a) odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z innych powodów, niż nieudzielenie mu absolutorium przez radę gminy (art. 28b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym);
  • b) utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy (art. 4c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

W pozostałym zakresie ustawa o samorządzie gminnym zawiera odesłanie do ustawy z dnia 15 września 2000 roku o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 706 - zwanej dalej ustawą o referendum lokalnym). Powyższa ustawa powtarza co do zasady regulację ustawy o samorządzie gminnym, jednocześnie określając również, że referendum lokalne może zostać przeprowadzone w sprawie:

  • a) odwołania rady gminy;
  • b) sposobu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wspólnoty, leżącej w kompetencji organów samorządu,
  • c) w innych, istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi wspólnoty samorządowej (art. 2 ust. 1 ustawy).


W art. 2 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym ujęto definicję referendum, w myśl której referendum stanowi udzielenie odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania, bądź dokonanie wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami.

Prawo do udziału w referendum mają osoby, które posiadają czynne prawo wyborcze do rady gminy oraz zamieszkują na terenie gminy, w której przeprowadzane jest referendum.

Inicjatywa

Inicjatywę do przeprowadzenia referendum posiada rada gminy oraz 10 % mieszkańców gminy, uprawnionych do głosowania, przy czym w sprawie odwołania rady gminy inicjatywa przysługuje wyłącznie grupie mieszkańców. Wniosek ten może być połączony z wnioskiem o odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) bądź też może zostać złożony samodzielnie. Ustawa wprowadza ponadto czasowe ograniczenie możliwości złożenia wniosku o odwołanie organów gminy, bowiem wniosek taki może być złożony nie wcześniej, niż po upływie 10 miesięcy od dnia wyboru organu lub ostatniego referendum w tej sprawie, jak również nie później, niż na 8 miesięcy przed upływem kadencji.


Po podjęciu przez radę gminy uchwały w przedmiocie przeprowadzenia referendum, podlega ona ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym oraz bezzwłocznemu rozplakatowaniu lub ogłoszeniu w sposób przyjęty zwyczajowo w danej gminie. Referendum przeprowadza się w ciągu 50 dni od ogłoszenia uchwały w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, w dzień wolny od pracy.

Z wnioskiem o przeprowadzenie referendum z inicjatywy mieszkańców występuje inicjator referendum, którym może być:

  • a) grupa co najmniej 5 mieszkańców gminy, którym przysługuje czynne prawo wyborcze do rady gminy, przy czym w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia jej granic grupa ta musi liczyć 15 mieszkańców;
  • b) statutowa struktura partii politycznej, działająca na terenie danej gminy oraz
  • c) organizacja społeczna, wyposażona w przymiot osobowości prawnej, działająca na terenie danej gminy.


Inicjator referendum ma obowiązek powiadomić wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum, określając sprawę, w której referendum ma zostać przeprowadzone oraz wskazując odpowiednio:

  • a) dla grupy wyborców - nazwiska, imiona, adresy zamieszkania i numery PESEL wszystkich członków grupy, jak również wskazanie osoby, będącej jej pełnomocnikiem;
  • b) dla partii politycznej i organizacji społecznej – jej nazwę, adres siedziby, nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer PESEL jej pełnomocnika, przy czym do powiadomienia dołącza się również poświadczony odpis z ewidencji partii politycznych lub z rejestru organizacji wraz z jej statutem.


Pełnomocnikiem inicjatora referendum może być wyłącznie osoba, która posiada czynne prawo wyborcze do odpowiedniej rady gminy. Takie ograniczenie może powodować trudności, zwłaszcza w odniesieniu do organizacji i partii politycznych, które mogą nie posiadać dostatecznie rozbudowanych lokalnych struktur.

W przypadku referendum w sprawie odwołania organów gminy inicjator referendum przesyła powiadomienie również do komisarza wyborczego.
Wójt (burmistrz, prezydent miasta), jak również komisarz wyborczy, niezwłocznie potwierdza pisemnie otrzymanie powiadomienia. Dodatkowo, na pisemny wniosek inicjatora, wójt (burmistrz, prezydent miasta) w ciągu 14 dni powiadamia o liczbie mieszkańców gminy, uprawnionych do głosowania, objętych rejestrem wyborców na koniec poprzedniego kwartału.

Inicjator referendum zobowiązany jest do podania na własny koszt mieszkańcom informacji o przedmiocie zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie, podając pytanie, pytania bądź warianty proponowane do wyboru. W przypadku referendum w sprawie samoopodatkowania informacja ta zawierać musi również cele i zasady samoopodatkowania, a w sprawie odwołania organu gminy – uzasadnienie.

Po dokonaniu powiadomienia inicjator referendum rozpoczyna zbieranie podpisów wyborców, popierających inicjatywę referendalną, spośród mieszkańców gminy, posiadających czynne prawo wyborcze. Ustawa wskazuje, że udzielenie poparcia następuje na kartach, na których zamieszczono informację o przedmiocie planowanego referendum oraz o tym, że udzielonego poparcia nie można wycofać. Karta zawiera także dane inicjatora referendum, które ujmuje się w powiadomieniu. Udzielający poparcia podaje na karcie swoje imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer PESEL, potwierdzając powyższe dane własnoręcznym podpisem.

Zbieranie podpisów

Dodatkowo ustawa wskazuje, że zbieranie podpisów może odbywać się wyłącznie w czasie, miejscu oraz w sposób, które wykluczają stosowanie jakichkolwiek nacisków na osoby, mające udzielić poparcia. Sformułowanie powyższe może być w szczególnych okolicznościach niewystarczająco precyzyjne. Ponadto, w mojej ocenie de lege ferenda niezbędne jest wprowadzenie zakazu formułowania pytań, wariantów bądź informacji w sposób, który może wprowadzić mieszkańców w błąd. Postulat ten nabiera szczególnego znaczenia w przypadku referendów w sprawach zawiłych bądź o charakterze, wymagającym posiadania wiedzy technicznej lub wiadomości specjalnych. Posiłkowo można byłoby stosować do procedury zbierania podpisów zasady, regulujące prowadzenie kampanii referendalnej, przykładowo art. 35 ustawy, regulujący postępowanie w przypadku zawarcia informacji nieprawdziwych w plakatach, hasłach, wypowiedziach i innych formach propagandy i agitacji. W praktyce bowiem kampania referendalna rozpoczyna się już w momencie zbierania podpisów poparcia dla wniosku o przeprowadzenie referendum, zwłaszcza, gdy jej organizatorem są struktury partii politycznej.

Po zebraniu podpisów poparcia ustawa przewiduje odrębne procedury składania wniosków o przeprowadzenie referendum, w zależności od tego, czy referendum dotyczy odwołania organów gminy, czy też innej sprawy.

I. Referendum w sprawach niedotyczących odwołania organów gminy.

Po zebraniu podpisów wyborców, wniosek o przeprowadzenie referendum inicjator składa wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który niezwłocznie potwierdza otrzymanie wniosku i przekazuje go przewodniczącemu rady gminy. Wniosek powinien zawierać pytanie (pytania, warianty), a w sprawie samoopodatkowania również cel i zasady samoopodatkowania.

Rada gminy powołuje komisję do sprawdzenia, czy wniosek jest zgodny z przepisami ustawy. W skład komisji mogą wchodzić wyłącznie radni, przy czym do udziału w jej pracach zaprasza się inicjatora referendum lub pełnomocnika. Na żądanie komisji bądź z własnej inicjatywy składa on dodatkowe wyjaśnienia i przedstawia dowody.

Wniosek, nie spełniający warunków określonych w ustawie komisja zwraca inicjatorowi, zakreślając 14-dniowy termin do usunięcia uchybień, natomiast w przypadku, gdy uchybień nie da się usunąć, przekazuje radzie gminy wraz ze swoją opinią. W terminie 30 dni od dnia przekazania wniosku wójtowi (burmistrza, prezydenta miasta) rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum bądź odrzuceniu wniosku. Odrzucenie wniosku następuje, gdy nie spełnia on wymogów, określonych w ustawie bądź prowadzi do rozstrzygnięć, sprzecznych z prawem. Inicjatorowi referendum przysługuje skarga do sądu administracyjnego na uchwałę, odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum. Skargę wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały rady gminy, odrzucającej wniosek, natomiast sąd administracyjny rozpatruje skargę w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia. Wyrok sądu administracyjnego, uwzględniający skargę, zastępuje uchwałę rady gminy, ma zatem charakter konstytutywny.

Uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum publikuje się w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie.

Referendum przeprowadza się w dzień wolny od pracy, w ciągu 50 dni od dnia opublikowania uchwały rady gminy o przeprowadzeniu referendum bądź od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego, uwzględniającego skargę na odrzucenie wniosku.

II. Referendum w sprawie odwołania organów gminy.

Inicjator referendum po zebraniu podpisów przekazuje wniosek o przeprowadzenie referendum komisarzowi wyborczemu wraz z informacją o spełnieniu obowiązków w zakresie ogłoszenia o planowanym referendum oraz podania uzasadnienia oraz kartami. Inicjator referendum lub pełnomocnik składa komisarzowi wyborczemu dodatkowe wyjaśnienia i przedstawia dowody, na żądanie komisarza bądź z własnej inicjatywy.

Komisarz wyborczy zwraca wniosek, zawierający uchybienia, zakreślając 14-dniowy termin do ich usunięcia, natomiast w przypadku, gdy uchybień nie da się usunąć, bądź też w sytuacji, gdy inicjator nie zrealizował obowiązków w zakresie ogłoszenia lub uzasadnienia, odrzuca wniosek. Postanowienie o przeprowadzeniu referendum bądź o odrzuceniu wniosku o jego przeprowadzenie komisarz wydaje w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku i przekazuje je niezwłocznie inicjatorowi referendum lub jego pełnomocnikowi.

W przypadku referendum organizowanego z inicjatywy rady gminy, przewodniczący rady gminy przekazuje uchwałę w tej sprawie komisarzowi wyborczemu, który w terminie 14 dni od upływu terminu do stwierdzenia nieważności tej uchwały bądź od dnia otrzymania orzeczenia sądu administracyjnego o oddaleniu lub odrzuceniu skargi na decyzję wojewody o unieważnieniu uchwały, wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum. W postanowieniu komisarz wyborczy określa termin przeprowadzenia referendum, kalendarz czynności związanych z jego przeprowadzeniem oraz wzór karty do głosowania.

W przypadku wydania postanowienia o odrzuceniu wniosku bądź uchybienia terminowi do jego wydania, radzie gminy przysługuje skarga do sądu administracyjnego, którą składa się w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Z treści tego przepisu wynika zatem, że nie można złożyć tej skargi w przypadku niewydania bądź niedoręczenia postanowienia. W przypadku uwzględnienia skargi komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum.
Referendum przeprowadza się w terminie 50 dni od dnia opublikowania postanowienia komisarza wyborczego lub uprawomocnienia wyroku sądu administracyjnego, w dzień wolny od pracy.

III. Kampania referendalna

Z dniem podjęcia uchwały przez radę gminy lub wydania postanowienia przez komisarza wyborczego rozpoczyna się kampania referendalna, a kończy się na 24 godzin przed dniem głosowania. Celem kampanii jest wyjaśnienie przez radę gminy istoty problemów, objętych referendum, jak również przedstawieniu stanowisk przez inicjatora referendum oraz inne podmioty. Ustawa reguluje szczegółowo sposób finansowania kampanii referendalnej, omówienie tych zasad jednak zostało celowo wyłączone z ram niniejszego artykułu.
Prowadzenie kampanii referendalnej objęte jest szeregiem zakazów, spośród których można wymienić zakazy:

  • a) prowadzenia kampanii na terenie urzędów administracji, sądów, jednostek wojskowych;
  • b) prowadzenia kampanii na terenie zakładów pracy w sposób i w formie zakłócających ich normalne funkcjonowanie;
  • c) prowadzenia agitacji po zakończeniu kampanii referendalnej w okresie tzw. ciszy wyborczej.

Jednocześnie, plakaty, hasła i ulotki, o jeśli zawierają wyraźne oznaczenie, od kogo pochodzą lub przez kogo są rozplakatowane, podlegają ochronie prawnej. Ponadto, zgodnie z art. 30 ustawy, do zgromadzeń mieszkańców, organizowanych w ramach kampanii referendalnej, nie stosuje się ustawy z dnia 5 lipca 1990 roku – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2013 r. poz. 397), a zatem ich organizowanie nie wymaga np.: zawiadomienia właściwego organu.
W przypadku, gdy formy agitacji i propagandy zawierają nieprawdziwe informacje, każda zainteresowana osoba ma prawo złożyć wniosek do sądu okręgowego o orzeczenie m.in.: konfiskaty materiałów, na których zostały utrwalone, wydanie zakazu publikacji, nakazanie sprostowania, jak również zasądzenia kwoty do 10 000 zł na rzecz instytucji charytatywnej lub odszkodowania do tej wysokości na rzecz wnioskodawcy. Należy jednak wziąć pod uwagę, że zgodnie z regułą, wynikającą z art. 6 Kodeksu cywilnego, ciężar udowodnienia faktów spoczywa na osobie, która wywodzi z nich skutki prawne. W przypadku dochodzenia odszkodowania obowiązkiem wnioskodawcy będzie zatem udowodnienie faktu wystąpienia szkody, jej wysokości oraz związku przyczynowego pomiędzy faktem zawarcia nieprawdziwych informacji a faktem wystąpienia szkody. Wątpliwości budzi również fakt możliwości dochodzenia wyłącznie odszkodowania, nie zaś zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, co w przypadku rozpowszechniania nieprawdziwych informacji może mieć częściej miejsce.

Sąd rozpoznaje wniosek w ciągu 24 godzin w postępowaniu nieprocesowym. Na postanowienie sądu służy zażalenie do sądu apelacyjnego, które złożyć można w terminie 24 godzin od jego wydania. Sąd apelacyjny rozpoznaje zażalenie również w terminie 24 godzin, orzeczenie to podlega natychmiastowemu wykonaniu i nie przysługują na nie środek zaskarżenia. Sprostowanie nieprawdziwych informacji następuje w terminie 48 godzin, a w przypadku odmowy zamieszczenia sprostowania lub jego niezamieszczenia sąd na wniosek zainteresowanego zarządza opublikowanie sprostowania na koszt obowiązanego.

Jest to więc zatem odrębny tryb postępowania, zbliżony jednak do trybu wyborczego, określonego w art. 111 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112, z późn. zm.). Jednocześnie zauważyć należy, że powyższe przepisy nie wyłączają możliwości skorzystania z uprawnień, wynikających z innych ustaw, w tym z prawa dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia na zasadach ogólnych.

Postanowienia sądu okręgowego i apelacyjnego doręcza się wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) lub komisarzowi wyborczemu, a w przypadku referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydentowi miasta) – przewodniczącemu rady gminy.

IV. Przeprowadzenie referendum i ogłoszenie jego wyników.

Referendum przeprowadzają gminne i obwodowe komisje do spraw referendum. W sprawach odwołania organów gminy komisje powołuje komisarz wyborczy, a w pozostałych sprawach rada gminy powołuje komisję gminną, która z kolei powołuje komisje obwodowe.

W skład komisji wyborczych wchodzą osoby wskazane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i inicjatora referendum, którzy ponadto mogą wyznaczyć do każdej komisji po jednym mężu zaufania, którzy mają prawo być obecni przy wszystkich czynnościach oraz wnosić uwagi do protokołów.

Gminna komisja lub komisarz wyborczy (w sprawach odwołania organów gminy) zarządza wydrukowanie kart do głosowania, które muszą zawierać:

  • a) oznaczenie referendum, w tym organu, który postanowił o jego przeprowadzeniu,
  • b) pytania lub warianty rozwiązania,
  • c) pouczenie o sposobie głosowania,
  • d) odcisk pieczęci organu właściwego do podjęcia decyzji o przeprowadzeniu referendum oraz komisji obwodowej.

Ważność referendum lokalnego

Warunkiem ważności referendum jest udział co najmniej 30 % uprawnionych do głosowania, a w przypadku odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – 3/5 liczby biorących udział w jego wyborze. Wynik referendum jest natomiast rozstrzygający, jeśli oddano więcej, niż połowę ważnych głosów za, a w przypadku samoopodatkowania – 2/3 ważnych głosów.

Po zakończeniu głosowania obwodowe komisje sporządzają protokół wyników, który przewodniczący przesyła do komisji gminnej. Komisja gminna po otrzymaniu wszystkich protokołów sporządza protokół wyniku referendum, który podaje do publicznej wiadomości poprzez jego wywieszenie w swojej siedzibie. Kopię protokołu referendum zarządzonego przez radę gminy przekazuje się wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), a w sprawie odwołania organu gminy – komisarzowi wyborczemu i wojewodzie.

W ciągu 7 dni od podania wyników do wiadomości publicznej mieszkańcom uprawnionym do wzięcia udziału w referendum przysługuje prawo do złożenia protestu, jeżeli wystąpiło naruszenie przepisów ustawy, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik. Protest jest rozpatrywany przez sąd okręgowy w terminie 14 dni od dnia jego zgłoszenia, przy udziale wnoszącego protest i przedstawiciela komisji gminnej, a jeśli referendum dotyczyło odwołania organu gminy – także komisarza wyborczego.

V. Skutki referendum.

Jeśli wyniki referendum są rozstrzygające, właściwy organ gminy zobowiązany jest do niezwłocznego podjęcia czynności, zmierzających do realizacji sprawy, będącej jego przedmiotem. Zazwyczaj tymi czynnościami będą odpowiednie uchwały właściwych organów.

W przypadku rozstrzygającego referendum w sprawie odwołania organu bądź organów gminy, przeprowadzonego na wniosek mieszkańców, ogłoszenie wyników o odwołaniu tego organu lub organów jest równoznaczne z zakończeniem ich kadencji. W takiej sytuacji Prezes Rady Ministrów wyznacza osobę, która będzie pełnić ich funkcję i zarządza wybory przedterminowe, chyba, że wniesiono protest. Wówczas wyborów nie zarządza się do czasu jego rozstrzygnięcia.

Dodatkowo, jeśli referendum przeprowadzone na wniosek rady gminy w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) okaże się ważne, a przeciwko odwołaniu oddanych zostanie więcej, niż połowę głosów, kadencja rady gminy ulega zakończeniu.


Oceniając obowiązującą regulację stwierdzić należy, że największym problemem o charakterze praktycznym jest niewielki udział mieszkańców w referendach, co utrudnia realizację zasady demokracji bezpośredniej. Jest to korelat regulacji konstytucyjnej w zakresie referendum (art. 125 ust. 3 Konstytucji RP), zgodnie z którą wynik referendum ogólnokrajowego jest wiążący, jeśli wzięło w nim udział więcej, niż połowa uprawnionych do głosowania. De lege ferenda należałoby postawić postulat zmniejszenia obowiązujących dla referendów limitów.