Jedną z podstawowych form działania organów jednostek samorządu terytorialnego [j.s.t.] jest niewątpliwie podejmowanie uchwał, które stanowią dopełnienie obowiązującego systemu prawnego w Polsce. Działalność normotwórcza organów j.s.t zarówno w zakresie treści uchwał jak i procedur ich podejmowania/uchwalania podlega kontroli organów nadzoru pod względem zgodności z prawem.

Wady, którymi może być dotknięta uchwała (bez względu na to czy jest to akt prawa miejscowego czy tzw. uchwała zwykła), można sklasyfikować wg różnych kryteriów np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że chodzi o nieprawidłowości: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów[1]. Ustalenie przez organ nadzoru wystąpienia chociaż jednej z powyższych nieprawidłowości powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.  

W praktyce organów nadzoru nad działalnością samorządów, przy stwierdzaniu nieważności uchwał daje się zauważyć coraz większy udział naruszeń natury proceduralnej, w tym także procedury regulującej przebieg obrad organów j.s.t.. Wynika to prawdopodobnie z coraz większej świadomości w tym zakresie osób niezadowolonych z merytorycznych rozstrzygnięć, które „szukając pomocy” w organie nadzoru, informują go o uchybieniach, które zaszły przy podjęciu uchwały, począwszy od niewłaściwego trybu zwołania sesji, jej prowadzenia, przebiegu głosowania, sporządzenia protokołu itd. Należy podkreślić, iż organ nadzoru nie bada tych elementów z urzędu, ograniczając się najczęściej do badania treści przekazanych uchwał. 

Reasumpcja głosowania

W kontekście stwierdzania nieważności uchwał przez organ nadzoru ze względów proceduralnych, na uwagę zasługuje kwestia dopuszczalności reasumpcji głosowania nad daną uchwałą lub wnioskiem. Chodzi o sytuacje, w których projekt uchwały po jego uchwaleniu lub nieuchwaleniu poddawany jest pod powtórne głosowanie w celu zweryfikowania uzyskanego w pierwszym głosowaniu wyniku. W związku z tym, iż brak jest przepisów prawa, które wprost regulowałyby sytuację, w której uchwała bądź wniosek (np. wniosek o rozszerzenie porządku obrad), przegłosowany na sesji, nie uzyskał wymaganej większości głosów (tzn. rada j.s.t. zdecydowała w głosowaniu, iż wniosek nie przeszedł i że rada nie rozszerzyła porządku obrad bądź odwrotnie rada rozszerzyła porządek obrad a następnie zgłoszono wniosek o jego zdjęcie), był ponownie poddany pod głosowanie na tej samej sesji materia ta powinna być unormowana w statucie jednostki samorządowej, poprzez wprowadzenie szczegółowych rozwiązań i warunków dopuszczających taką możliwość[2] .

Próżno szukać podstaw prawnych jednoznacznie wskazujących na skutek jaki pociągałoby za sobą bezpodstawne przeprowadzenie reasumpcji głosowania nad daną uchwałą czy wnioskiem (który w jednym głosowaniu przeszedł a ponownym „przepadł” lub odwrotnie). Dyspozycje, które znajdujemy m.in. w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 486) (pozostałe ustawy samorządowe kwestię tę regulują analogicznie) - uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem jest nieważna oraz w ust. 4 tego samego artykułu - nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w razie nieistotnego naruszenia prawa, nie odnoszą się bezpośrednio do reasumpcji głosowania. Wymaga to poszukiwania odpowiedzi na pytanie, czy reasumpcja głosowania w sensie ponownego głosowania nad tą samą uchwałą, pomimo braku podstawy prawnej i faktycznej do jej dokonania, stanowi naruszenie prawa? Jeżeli tak to czy ma ono charakter istotny czy też nieistotny. Odpowiedź na tak postawione pytanie jest kluczowa, biorąc pod uwagę jak wielki „galimatias” może powstać w przypadku reasumpcji głosowania, co do której powstaną wątpliwości czy została przeprowadzona z uzasadnionej przyczyny tj. czy może naruszono w tym zakresie prawo. 

Z uwagi na brak stosownych regulacji należy odnieść się do dorobku doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Trafny wydaje się pogląd wyrażony przez Wojewodę Lubelskiego w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 1 października 2015 r. (PN-II.4131.380.2015), że powtórne głosowanie nad projektem uchwały (reasumpcja) jest sytuacją wyjątkową, a jego dopuszczalność należy każdorazowo ocenić w kontekście danego przypadku, wykazując zaistnienie uzasadnionych wątpliwości co do wyniku głosowania lub oczywistego błędu w podjętej uchwale. Podkreślenia przy tym wymaga, że samo głosowanie stanowi swoisty akt w trakcie którego dochodzi do złożenia przez każdą osobę uprawnioną i według określonej prawem procedury - oświadczenia woli, w myśl którego opowiedziała się ona za wnioskiem, przeciw wnioskowi, wstrzymała się od głosu lub oddała głos nieważny[3]. Samo zaś poddanie danego projektu uchwały pod drugie głosowanie, jedynie w celu uzyskania określonego wyniku, należy uznać za działanie sprzeczne z prawem. Niemal tożsame stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu[4], który wskazał, że skutki prawne aktu głosowania są wiążące i nie mogą być dowolnie znoszone w całkowicie swobodny sposób poprzez reasumpcję głosowania, aż do osiągnięcia pożądanego z różnych względów rezultatów. Zdaniem Sądu jakakolwiek reasumpcja głosowania może być dopuszczalna tylko wyjątkowo i tylko w razie stwierdzenia w jego toku oczywistych uchybień i omyłek. W przeciwnym razie byłaby to wada formalna w zakresie procedowania projektu, skutkująca nieważnością tak podjętej uchwały[5].


Ciekawy pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie[6], który wskazał, że po pierwsze, pomimo braku ustawowych regulacji zezwalających na reasumpcję głosowania, nic nie stoi na przeszkodzie wprowadzenia stosownych regulacji w tym zakresie do statutów jednostek samorządowych. Po drugie, nawet w braku stosownej regulacji (zarówno ustawowej jak i statutowej), reasumpcja głosowania powinna być dopuszczalna jedynie w razie zaistnienia istotnych i nie dających się usunąć wątpliwości co do przebiegu głosowania, obliczenia jego wyników lub wprowadzenia w błąd radnych co do głosowania. Jednocześnie Sąd podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że reasumpcja głosowania jest sytuacją wyjątkową i niezwykle rzadką, a organy nie mogą za pomocą tej instytucji nadużywać możliwości zmiany wyniku głosowania. 

Podsumowując należy stwierdzić, że raz prawidłowo przeprowadzone głosowanie zamyka „sprawę” na sesji a reasumpcja dokonanego aktu głosowania, o ile nie jest usprawiedliwiona okolicznościami o wyjątkowym charakterze jest niedopuszczalna. Inaczej mówiąc, reasumpcja głosowania polega nie na ponownym lecz na powtórzeniu głosowania, a właściwie na powtórzeniu czynności w celu prawidłowego ustalenia wyniku osiągniętego w pierwotnym głosowaniu nad uchwałą czy wnioskiem, którego bez powtórzenia nie da się ustalić. Reasumpcja głosowania nie ma więc nic wspólnego z weryfikacją/zmianą wyniku głosowania. 

Z uwagi na wspomniany wyżej brak w tej materii regulacji ustawowych omawiana instytucja powinna być stosowana wyjątkowo, wyłącznie w przypadkach, które są obiektywnie uzasadnione. W przeciwnym razie mogłoby to prowadzić do nadużyć ze strony organów j.s.t. podważając zasadę zaufania obywateli wobec organów władzy publicznej, jak i w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego[7]. 

Dokonanie nieuzasadnionej reasumpcji głosowania tzn. przeprowadzenie ponownego głosowania nad tym samym projektem uchwały, czy nawet wnioskiem należałoby uznać za akt sprzeczny z prawem. Nadto należy zaznaczyć, iż byłoby to uchybienie istotne skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawnego (uchwały, zarządzenia) podjętego w wyniku reasumpcji głosowania, bowiem za istotne naruszenie prawa uznać należy naruszenie prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu[8]. Dokonując oceny uchybienia, należy oczywiście ustalić czy statut danej jednostki samorządowej przewiduje możliwość dokonania reasumpcji głosowania, jeżeli tak, to na jakich zasadach, a następnie przeanalizować okoliczności, w których została podjęta decyzja o dokonaniu reasumpcji. 

Reasumpcja głosowania nie jest więc ze swej istoty czynnością o charakterze instytucji prawnej. Mianem tym należy określić zespół naturalnych czynności techniczno-organizacyjnych podejmowanych przez przewodniczącego obrad w miarę potrzeb w celu jednoznacznego ustalenia wyników głosowania. Statut j.s.t. może dopuszczać reasumpcje głosowania i może obwarować jej przeprowadzenie określonymi warunkami np. pojawieniem się wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia głosowania, przeliczenia głosów, wątpliwości co do treści uchwały poddanej głosowaniu itp. Przyjmując jednak za punkt wyjścia, że reasumpcja w rozumieniu weryfikacji wyniku już przeprowadzonego głosowania nad tym samym projektem uchwały czy wnioskiem na tej samej sesji jest niedopuszczalna i może polegać wyłącznie na prawidłowym ustaleniu wyniku pierwotnego głosowania - statut kwestię tę może pominąć poprzestając na zapisie, że na przewodniczącym rady/obrad spoczywa obowiązek właściwego prowadzenia obrad, w tym rzetelne przeprowadzanie i ustalanie wyników w głosowaniach.
  

Przypisy:

  • [1]Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dn. 21 marca 2012 r., sygn. akt IV Sa/Po 91/12.
  • [2]Taką możliwość przewiduje np. art. 22 ustawy o samorządzie gminnym, na ten temat wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dn. 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 402/09, w którym wskazał, że statut jednostki samorządowej może zawierać regulacje w zakresie reasumpcji głosowania.
  • [3]Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dn. 15 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2586/03.
  • [4]M. Augustyniak, Organizacja i funkcjonowanie rady gminy. Warszawa 2012, opubl. LEX.
  • [5]Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dn. 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 402/09.
  • [6]Uzasadnienie powołanego wyżej rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego.
  • [7]Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 29 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05.