Przed wyborami powiaty muszą zostać ponownie podzielone na okręgi

Odpowiedź na pytanie, czy po wejściu w życie Kodeksu Wyborczego w najbliższych wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego rada powiatu powinna na nowo dokonać podziału powiatu na okręgi wyborcze jest oczywista i twierdząca.

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Państwowej Komisji Wyborczej [PKW] zawartym w piśmie z dnia 25 marca 2014 r. (znak ZPOW-70347/14), dotyczącym ustalenia podziału powiatu na okręgi wyborcze. Zdaniem PKW powtórzenie w Kodeksie wyborczym z uchylonej ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) [ordynacja wyborcza], zasady trwałości podziału powiatu na okręgi wyborcze spowodowało, że podział dokonany na podstawie ordynacji w dalszym ciągu jest obowiązujący i nie wymaga ponownego uchwalenia.

Zmian należy (można) dokonać tylko wówczas, gdy wystąpią ku temu przesłanki, o których mowa w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany:
1) w podziale terytorialnym państwa;
2) granic jednostek pomocniczych gminy,
3) liczby mieszkańców danej gminy/powiatu, zmiany liczby radnych w radzie gminy/powiatu;
4) liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych.

Ponadto z pisma PKW wynika (odnosi się to prawdopodobnie do postawionego pytania), że jeżeli np. konieczność korekty okręgów spowodowana jest zmianą liczby radnych wybieranych w okręgu, a de facto liczby mieszkańców, zmian należy dokonać wyłącznie w tym zakresie, tj. poprzez ustalenie nowej/aktualnej liczby radnych wybieranych w odpowiednich okręgach.

Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.) w art. 15 rzeczywiście rozstrzygnęły (asekurująco), że przepisy wykonawcze wydane na podstawie uchylonych ordynacji wyborczych zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie przepisów Kodeksu wyborczego, ale rozwiązanie takie zawsze powinno mieć charakter nadzwyczajny.

Rada powiatu nie tylko może dokonać „na nowo” podziału powiatu na okręgi wyborcze w wyborach do rady powiatu w najbliższych wyborach samorządowych, ale zgodnie § 31 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908) [ZTP], ma taki obowiązek.

Ponadto zgodnie z § 34 ZTP nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość.

Dlatego też rada powiatu, w oparciu o art. 453-455 Kodeksu wyborczego, powinna dokonać nowego podziału powiatu na okręgi wyborcze według następujących zasad:
1) w okręgu wyborczym wybiera się od 3 do 10 radnych;
2) okręgiem wyborczym jest jedna gmina;
3) łączenie gmin jest możliwe tylko w przypadku, gdy liczba radnych przypadająca na którąkolwiek z gmin, wynikająca z normy przedstawicielstwa dla okręgów, wynosi mniej niż 3;
4) podział gminy na dwa lub więcej okręgów jest dopuszczalny jedynie w przypadku, gdy liczba radnych przypadających na tę gminę, wynikająca z normy przedstawicielstwa dla okręgów, wynosi więcej niż 10.

Przy czym utworzenie na obszarze gminy dwóch lub więcej okręgów wyborczych (podział) wymaga porozumienia z radą tej gminy oraz uwzględnienia podziału danej gminy na okręgi wyborcze dla wyborów do rady gminy. Łączenie dwóch lub więcej gmin w celu utworzenia okręgu wyborczego wymaga zasięgnięcia opinii rad tych gmin.



@page_break@

Z tak sformułowanych dyspozycji w Kodeksie wyborczym wynikają dwie istotne rzeczy:
Po pierwsze, łączenie i podział gmin wymaga współpracy odpowiednich organów stanowiących, tzn. rada powiatu uchwala propozycję podziału powiatu na okręgi wyborcze, następnie występuje przy podziale gminy o porozumienie (wyrażenie zgody) do rady tej gminy a przy łączeniu gmin do rad tych gmin o opinię (niewiążącą). Tak więc zarówno podział gminy jak i łączenie gmin w jeden okręg wyborczy wymaga dwóch uchwał rady powiatu.

Po drugie, czynnościom tym powinna przyświecać zasada punktu wyjścia, tj. tworzenia możliwie jak najmniejszych okręgów przy łączeniu gmin. Tzn. gminy są łączone do uzyskania okręgu 3 mandatowego i jak największych okręgów przy podziale gminy na okręgi (z uwzględnieniem granic jednostek pomocniczych, jeżeli takie istnieją). Oczywiście w określonym stanie faktycznym okręgi te mogą mieć inne liczby wybieranych radnych (większe niż 3 i mniejsze niż 10) ale tylko wówczas, gdy będzie to wynikało z obiektywnych okoliczności, np. z konieczności zachowania normy przedstawicielskiej, geografii powiatu, liczby mieszkańców, liczby gmin w powiecie itd. Np. mimo zgodnych opinii dwóch gmin, które oczekiwałyby utworzenia jednego 3 lub 4 mandatowego okręgu zajdzie konieczność dołączenia innej gminy, która ma zbyt mało mieszkańców by utworzyć odrębny okręg a dołączenie jej do innego okręgu będzie niemożliwe.

W żadnym przypadku uzasadnieniem ograniczenia co do zakresu korekty granicy okręgu wyborczego w najbliższych wyborach nie może być trwałość podziału dokonanego na podstawie uchylonej ordynacji wyborczej. Fakt, że zasady tworzenia okręgów wyborczych w Kodeksie wyborczym jak i w poprzedniej ordynacji są identyczne nie może stanowić podstawy do kształtowania norm prawnych w tym zakresie.

Pozostawienie podziału gminy na okręgi w wyborach do rady powiatu, który powinien uwzględniać nowy podział gminy na jednomandatowe okręgi wyborcze w wyborach do rady gminy (i na obwody wyborcze) w wielu przypadkach będzie po prostu niemożliwe. Z kolei pogląd, że zasada trwałości okręgów wyborczych dotyczy tylko łączenia gmin jest absolutnie nieuprawniony.

Konkludując, wybory do rady powiatu w najbliższym terminie powinny się odbyć w okręgach utworzonych na podstawie Kodeksu wyborczego. Pozostawienie w mocy uchwały w sprawie podziału na okręgi wyborcze uchwalonej na podstawie uchylonej ordynacji należy traktować jako sytuację nadzwyczajną, możliwą tylko wtedy, gdy podział ten całkowicie spełnia warunki określone w Kodeksie, i moim zdaniem, gdy nie jest kwestionowany przez żadną z zainteresowanych rad. Rozwiązanie takie ma charakter nadzwyczajny, gdy rada powiatu nie wywiąże się z dyspozycji zawartej w Kodeksie.

Nie należy zapominać, że w przypadku, gdy rada powiatu dokona podziału w sposób naruszający zdaniem danej rady, interesy mieszkańców tej gminy na podstawie art. 456 Kodeksu wyborczego przysługuje jej, jak również wyborcom w liczbie co najmniej 15, w terminie 5 dni, prawo wniesienia skargi do komisarza wyborczego. Komisarz wyborczy rozpoznaje sprawę w terminie 5 dni i wydaje orzeczenie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz radzie powiatu. Od orzeczenia komisarza wyborczego przysługuje odwołanie do PKW w terminie 5 dni od daty jego doręczenia. Od orzeczenia PKW nie przysługuje środek prawny. Jeżeli rada powiatu nie dokona nowego podziału na okręgi wyborcze, nawet jeśli pokrywałyby się one z dotychczasowymi, można uznać, że ograniczyła w ten sposób prawa wyborców do zakwestionowania tego podziału mimo wejścia w życie nowych przepisów.

Przedstawione wyżej uwagi analogicznie odnoszą się do okręgów w wyborach do sejmików wojewódzkich.