Pytanie pochodzi z programu Prawo Ochrony Środowiska.

Tutejszy organ administracji samorządowej miasta na prawach powiatu posiada kompetencje w zakresie ochrony środowiska przewidziane przez przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232) - dalej p.o.ś. zarówno dla prezydenta, jak i dla starosty. Z uwagi na wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 stycznia 2013 r. (II SA/ŁD 973/12) dotyczący wyłączenia burmistrza jako organu, pracownika administracji publicznej, powstają wątpliwości związane z posiadanymi kompetencjami.

Czy tutejszy organ jest uprawniony do wydania na rzecz gminy decyzji tzw. sektorowych na zbieranie, magazynowanie odpadów oraz pozwoleń na wytwarzanie odpadów? Czy tutejszy organ powinien prowadzić postępowania przewidziane dla starosty z ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) – dalej u.o. lub p.o.ś., gdy jedną ze stron postępowania jest gmina (wnioskodawca lub właściciel nieruchomości, na którą będzie oddziaływanie inwestycji)? Czy w przypadku postępowań związanych z wydawaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w świetle ww. orzeczenia), w których wnioskodawcą lub jedną ze stron jest gmina (własność gminy lub skarbu państwa), również ma zastosowanie art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej k.p.a.? Do chwili obecnej tutejszy organ wydawał dla gminy decyzje zarówno sektorowe, jak i środowiskowe. Jednak po zapoznaniu się z przytoczonym wyrokiem powstały ww. wątpliwości.


Odpowiedź:

W każdym przypadku, gdy prezydent miasta miałby orzekać o interesach majątkowych gminy, w których byłby jednocześnie wnioskodawcą, decyzja wydana przez niego byłaby decyzją nieważną, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.


Z uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. (OSP 1/03, ONSA 2003, z. 4, poz. 115), jasno wynika, że w sprawie dotyczącej interesów miasta prezydent tego miasta jako organ reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.


Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. A skoro tak, to prezydent miasta w sprawach decyzji dotyczących gminy powinien wyłączać się z postępowania i zwracać się do SKO o wyznaczenie innego równorzędnego organu. Stanowisko Ministerstwa Środowiska, które dopuszcza orzekanie przez starostę – prezydenta miasta na prawach powiatu wydawanie decyzji, w tym sektorowych i środowiskowych było wielokrotnie kwestionowane nie tylko przez sądy administracyjne, ale również przez NIK.

Natomiast w indywidualnych sprawach podmiotów innych niż gmina i przedsięwzięć realizowanych na terenach innych niż gminne nie ma przeszkód, aby ww. wskazany organ wydawał decyzje administracyjne. Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595, z późn. zm.) – dalej u.s.p., prezydent miasta na prawach powiatu posiada uprawnienia do działania jako organ powiatu (tj. starosty), zaś na podstawie art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594) jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu powiatowego. Prezydent miasta na prawach powiatu jest więc jednocześnie starostą, a pracownicy urzędu miasta w procesie wydawania decyzji przez starostę, stają się pracownikami starostwa.

Uzasadnienie:

Wątpliwości interpretacyjne związane z właściwością prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawie wydawania decyzji wynikają z treści art. 92 ust. 1 pkt 2 u.s.p., z którego wynika, że prezydent miasta wykonuje jednocześnie obowiązki starosty. Przepis nie rozstrzyga, czy prezydent miasta jest wyłączony od załatwienia sprawy w drodze decyzji dotyczących nieruchomości stanowiącej własność gminy lub wydania innych decyzji w sprawach majątkowych gminy, czy też może wydać orzeczenie rozstrzygające sprawę co do meritum.

Zagadnienie to było przedmiotem wielu rozstrzygnięć sądów administracyjnych, ale jednym z najważniejszych jest przytoczona na wstępie uchwała NSA, w której sąd ten jednoznacznie orzekł, że w sprawach związanych z interesami majątkowymi miasta prezydent tego miasta jako organ reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest konieczność wystąpienia w każdej indywidualnej sprawie na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. do właściwego miejscowo samorządowego kolegium odwoławczego o wyznaczenie innego starosty do załatwienia sprawy. Ustawodawca wskazał w art. 24 § 1 k.p.a. katalog sytuacji, w których zawsze będzie istniało ryzyko braku bezstronności pracownika prowadzące do jego wyłączenia, jak też w § 3 tego przepisu stworzył podstawę do wyłączenia pracownika w każdej innej sytuacji, o ile tylko ryzyko bezstronności zostanie uprawdopodobnione. Wyłączenie osoby piastującej funkcję organu oraz pracowników upoważnionych przez tę osobę do załatwiania spraw administracyjnych w jego imieniu powoduje, że osoby te nie mogą skutecznie upoważnić innego, podległego im pracownika organu do załatwienia sprawy administracyjnej (wyrok NSA z dnia 27 marca 1984 r., II SA 106/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 33; OSP 1985, z. 11, poz. 215). Także podmioty upoważnione do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu podlegającego wyłączeniu nie mogą upoważnić podległych im pracowników do załatwienia takiej sprawy.

Następstwem wystąpienia przesłanek wyłączenia organu jest utrata właściwości organu do załatwienia sprawy i związana z tym dewolucja kompetencji w tej sprawie, tj. "przeniesienie jednostkowej właściwości w tej sprawie na organ wyższego stopnia określony zgodnie z regułą zawartą w art. 26 § 2 k.p.a." (por. J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 156).

Wyrok WSA z dnia 9 stycznia 2013 r. (II SA/ŁD 973/12) potwierdza, że organ administracji (w orzekanej sprawie – burmistrz) nie jest uprawniony do wydawania decyzji w sytuacjach, gdy inwestycja miałaby być realizowana na terenach gminnych, co oznacza, że organ ten orzekałby niejako we własnej sprawie. WSA w Łodzi w uzasadnieniu wyroku precyzyjnie określił sytuacje, kiedy organ powinien wyłączyć się z postępowania będąc jednocześnie organem i pracownikiem gminy pełniącym funkcję organu.

Pytanie pochodzi z programu Prawo Ochrony Środowiska.