Postępowanie kompensacyjne: od czego zacząć poprawę jakości powietrza?
Pozwolenie emisyjne na terenie gminy z naruszonymi standardami jakości powietrza może być wydane jedynie przy zapewnieniu odpowiedniej redukcji substancji, której dopuszczalne normy zostały przekroczone. Jedyną możliwością wydania pozwolenia emisyjnego będzie przeprowadzenie tzw. postępowania kompensacyjnego zmierzającego do ograniczenia emisji do powietrza tej substancji.
Czytaj też: Postępowanie kompensacyjne: jak ustalić zakres przedmiotowy?
Zgodnie z postanowieniami art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.) wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w terminie do dnia 30 kwietnia każdego roku, dokonuje oceny poziomów substancji w powietrzu w danej strefie za rok poprzedni oraz odrębnie dla każdej substancji dokonuje klasyfikacji stref.
Wyniki takiej oceny powinny dostarczać informacji umożliwiających podjęcie działań zmierzających do poprawy jakości powietrza. Jednym z nich może być ograniczenie działalności przez nowe podmioty mogące emitować do powietrza substancje lub związki wpływające na jego jakość w poszczególnych ocenianych strefach. Samo wprowadzenie tego typu ograniczeń nie koniecznie jest wystarczającym rozwiązaniem.
Dlatego też w dotychczasowym stanie prawnym w art. 225 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przewidywano, że „Na obszarze, na którym zostały przekroczone standardy jakości powietrza, wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla nowo budowanej instalacji lub zmienianej w sposób istotny jest możliwe, jeżeli zostanie zapewniona odpowiednia redukcja ilości wprowadzanych do powietrza gazów lub pyłów powodujących naruszenia tych standardów, wprowadzanych z innych instalacji usytuowanych na tym obszarze.”
Czytaj też: Nie wszystkie podmioty emitujące gazy lub pyły uczestniczą w podstępowaniu kompensacyjnym
Takie rozwiązania nie były oceniane najlepiej, gdyż odbywało się ono praktycznie bez jakiegokolwiek udziału podmiotów najbardziej zainteresowanych jakością powietrza w danej strefie, czyli jej mieszkańców. Dlatego też w celu zmiany tego stanu ustawą z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska – dalej zwana ustawą antysmogową (Dz.U. z 2015 r., poz. 1593) znowelizowano przywoływany już art. 225 Prawa ochrony środowiska oraz nadano nowe brzmienie art. 227-229 Prawa ochrony środowiska. Zdaniem projektodawców „Proponowane zmiany w art. 225-229 ustawy - Poś, mają na celu uelastycznienie mechanizmu kompensacji, poprzez stworzenie możliwości kompensowania emisji z udziałem większej liczby podmiotów.
Ułatwi to ograniczanie zjawiska tzw. niskiej emisji. W ramach postępowania kompensacyjnego przewidziano szersze możliwości kompensacji z uwzględnieniem trwałej redukcji ilości wprowadzanych do powietrza gazów lub pyłów powodujących naruszenia standardów jakości powietrza, pochodzących z instalacji spalania paliw stałych w gospodarstwach domowych usytuowanych na obszarze gminy, w której planowana jest budowa nowej instalacji lub dokonanie istotnej zmiany istniejącej instalacji.” (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska, Sejm RP VII Kadencji, nr druku 3667).
Dlatego też nowe rozwiązania należy poddać gruntownej analizie z punktu widzenia rzeczywistej realizacji celów jakie wyznaczył sobie ustawodawca. Analizując postanowienia art. 225 Prawa ochrony środowiska w jego nowym brzmieniu należy zauważyć, że ustawodawca powiązał analizę wyników ocenę jakości powietrza przeprowadzaną przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska z postępowaniem prowadzonym w przedmiocie z wydawaniem na podstawie art. 180 pkt 1 w związku z art. 220 Prawa ochrony środowiska pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.
W związku z tym organ do którego wpływa wniosek o wydanie takiej decyzji w pierwszej kolejności powinien przeanalizować, czy instalacja z eksploatacją której ma być ono związane położona nie jest na terenie strefy, w której zgodnie z wynikami badań prowadzonych przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska na podstawie art. 89 Prawa ochrony środowiska. Jeżeli z takiej oceny będzie wynikało, że instalacja nie jest zlokalizowana na obszarze, na którym występują przekroczenia standardów jakości powietrza, to z punktu widzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie będzie żadnych przeszkód do jego wydania (o ile nie zachodzą przesłanki do odmowy wydania pozwolenia wymienione w art. 186 Prawa ochrony środowiska).
W przypadku gdy z tej wstępnej oceny będzie wynikało, że instalacja jest zlokalizowana na obszarze, na którym występują przekroczenia standardów jakości powietrza, to organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia będzie musiał ustalić, czy złożony wniosek odnosi się do nowo budowanej lub zmienionej w sposób istotny instalacji, czy też do już funkcjonującej bez dokonywania w niej istotnych zmian. W sytuacji dokonania pozytywnych ustaleń w tym zakresie nie będzie możliwości wydania pozwolenia emisyjnego bez przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego na podstawie art. 227-229 Prawa ochrony środowiska. W związku ze znaczeniem tych konstatacji mogą pojawić się jednak pewne problemy związane zwłaszcza z ustaleniem, czy w instalacji została dokonana istotna zmiana. O ile bowiem możliwość ustalenia czy przedmiotem postępowania jest zupełnie nowa instalacja jest stosunkowo prosty, gdyż pomocne w tym zakresie może być pozwolenie na budowę. To już wyjaśnienie, czy zmiana w instalacji będzie miała charakter istotny takie proste nie jest. Ustawodawca nie precyzuje bowiem w jakich przypadkach zmiana będzie miała charakter istotny. Jednocześnie posłużenie się zwrotem „istotna” wskazuje na to, że nie każda zmiana w wielkości emisji w już funkcjonującej instalacji będzie automatycznie skutkowała koniecznością przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego.
| Dowiedz się więcej z książki | |
 | Prawo ochrony środowiska. Zagadnienia podstawowe
|
@page_break@
Dlatego też w procesie dokonywania takich ustaleń organ wydający pozwolenie emisyjne będzie musiał dokonać wszechstronnej analizy. Pomocne w tym zakresie mogą być ustalenia dokonywane w procesie badania wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 184 ust. 4 pkt 4 Prawa ochrony środowiska do wniosku o wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska należy dołączyć „kopię wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wraz z kopią załączników, o ile taka decyzja była wymagana, albo kopię takiej decyzji, jeżeli została wydana, w przypadku, o którym mowa w ust. 3.” Ustalenia wynikające z wydanej decyzji środowiskowej pozwolą bowiem na ocenę zakresu zmiany w instalacji oraz sposobu jej rzutowania na istotność zmiany wielkości emisji do powietrza. W tych przypadkach, w których decyzja nie była wydawana, ale został złożony wniosek o jej wydanie organ wydający pozwolenie emisyjne zgodnie z postanowieniami art. 74 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy ocenowej będzie dysponował raportem o oddziaływaniu na środowisku lub chociaż kartą informacyjną przedsięwzięcia. Opracowania te muszą być bowiem dołączone do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, a skoro tak to powinny być one także w posiadaniu organu wydającego pozwolenie emisyjne.
Czytaj też: Postępowanie kompensacyjne: wniosek po wszczęciu postępowania ws. pozwolenia emisyjnego
Dla przykładu należy tylko przypomnieć, że zgodnie z postanowieniami art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy ocenowej przez kartę informacyjną przedsięwzięcia rozumie się „dokument zawierający podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, w szczególności dane o:
a) rodzaju, skali i usytuowaniu przedsięwzięcia,
b) powierzchni zajmowanej nieruchomości, a także obiektu budowlanego oraz dotychczasowym sposobie ich wykorzystywania i pokryciu nieruchomości szatą roślinną,
c) rodzaju technologii,
d) ewentualnych wariantach przedsięwzięcia, przy czym w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej każdy z analizowanych wariantów drogi musi być dopuszczalny pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego,
e) przewidywanej ilości wykorzystywanej wody, surowców, materiałów, paliw oraz energii,
f) rozwiązaniach chroniących środowisko,
g) rodzajach i przewidywanej ilości wprowadzanych do środowiska substancji lub energii przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko,
h) możliwym transgranicznym oddziaływaniu na środowisko,
i) obszarach podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, znajdujących się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia”
Analiza tego opracowania (a tym bardziej raportu) powinna ułatwić ocenę, czy zmiana w już funkcjonującej instalacji będzie miała charakter istotny. W związku z tym z punktu widzenia podmiotów zainteresowanych realizacją nowego przedsięwzięcia lub wprowadzeniem istotnych zmian w już funkcjonującej instalacji istotne będzie przeanalizowanie także standardów jakości powietrza w konkretnym miejscu. Może to bowiem rzutować na celowość realizacji planowanego przedsięwzięcia.
W przypadku naruszenia standardów jakości powietrza na terenie gminy objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia emisyjnego będzie ono mogło być wydane zgodnie z art. 225 ust. 1 Prawa ochrony środowiska jedynie w przypadku zapewnienia odpowiedniej redukcji tej substancji wprowadzanej do powietrza z innych instalacji usytuowanych na terenie gminy, na terenie której planowana jest budowa nowej instalacji lub istotna modernizacja istniejącej.
W takim przypadku jedyną możliwością wydania pozwolenia emisyjnego zgodnie z postanowieniami przywoływanego przepisu będzie przeprowadzenie tzw. „postępowania kompensacyjnego” zmierzającego do ograniczenia emisji do powietrza tej substancji, której dopuszczalne normy zostały przekroczone. Co do zasady możliwość przeprowadzenia takiego postępowania występowała także w dotychczasowych rozwiązaniach. Jednak ich wysoki stopień ogólności czynił je bardzo trudnymi do zastosowania. Dlatego też z zadowoleniem należy przywitać zmianę tych rozwiązań. W szczególności w tym zakresie należy odnotować, że co do zasady obszarem postępowania kompensacyjnego powinna być gmina na terenie, której ma być zlokalizowana nowa lub istotnie zmieniona instalacja, a jedynie za zgodą organu przeprowadzającego postępowanie kompensacyjne zgodnie z art. 125 ust. 3 Prawa ochrony środowiska mogą być obszary gmin sąsiadujących.
Niestety z punktu widzenia procesowego nie określono w jakiej formie zgoda ta ma być wyrażona. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że będzie to miało miejsce w toku prowadzonego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na korzystanie ze środowiska należy uznać, że będzie to następowało zgodnie z art. 123 par. 1 K.p.a. w formie postanowienia, którego prawidłowość będzie mogła być oceniana na etapie ewentualnego postępowania odwoławczego.
Czytaj też: Pozwolenia emisyjnego wydane w wyniku postępowania kompensacyjnego ma warunkowy charakter
Kolejnym zagadnieniem wstępnym mogącym rodzić wątpliwości jest brak doprecyzowania w art. 125 ust. 3 Prawa ochrony środowiska co należy rozumieć przez gminę sąsiednią w stosunku do tej na terenie, której ma być realizowana nowa lub istotnie zmieniona zmodernizowana instalacja wymagająca pozwolenia emisyjnego. Ustawodawca nie wskazał, że ma ona bezpośrednio sąsiadować z tą na terenie, której ma być eksploatowana instalacja stanowiąca podstawę do przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego. W związku z tym w praktyce należało będzie także dopuścić przeprowadzenie kompensacji na terenie innej gminy niż ta na ternie której ma być eksploatowana instalacja. Za takim rozwiązaniem przemawia fakt, że nie w każdym przypadku lokalizacja instalacji koresponduje z zasięgiem jej oddziaływania na jakość powietrza. Uzależnione jest to bowiem w wielu przypadków od panujących warunków klimatycznych, czy sposobu emisji (np. wysokość emitora). Dlatego też każdy przypadek będzie wymagał zindywidualizowanej oceny, a możliwości przeprowadzenia kompensacji na terenie innej gminy zawsze będzie decydował organ właściwy do przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego. Niestety w tym zakresie nie przewidziano konieczności współdziałania co do możliwości przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego z organem tej gminy na terenie, której będą dokonywane redukcje, co wydaje się pewnym brakiem mogącym utrudniać przeprowadzenie postępowania kompensacyjnego.
| Dowiedz się więcej z książki | |
| Prawo ochrony środowiska. Zagadnienia podstawowe
|
