Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 2032/09

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 2032/09. LEX nr 578107

 

Postanowienie

 

z dnia 23 marca 2010 r.

 

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

 

II OSK 2032/09

 

1. Zmiana przepisu art. 135 ust. 2 p.o.ś. upoważniającego sejmik województwa do wydania uchwały w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i równocześnie brak przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 p.o.ś., oznaczają tym samym, że te akty wykonawcze utraciły moc.

2. Niedopuszczalność skargi z "innych przyczyn" zachodzi między innymi w sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi na akt prawa miejscowego akt ten przestanie obowiązywać. Skoro zniknie przedmiot kontroli sądu administracyjnego, prowadzenie tej kontroli stanie się niedopuszczalne, bo nie będzie czego kontrolować.

 

Skład orzekający

 

 Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.).

 Sędziowie NSA: Andrzej Jurkiewicz, del. Jerzy Stankowski.

 

Sentencja

 

 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. P., M. T., J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 139/09 w sprawie ze skarg H. P., M. T. i J. P. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania postanawia:

1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę,

2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

 

Uzasadnienie faktyczne

 

 Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2009 r., II SA/Gl 139/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej jako: WSA) oddalił skargę w sprawie ze skarg H. P., M. T. i J. P. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 27 sierpnia 2008 r., nr III/27/3/2008 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

 W uzasadnieniu WSA wskazał, że w dniu 27 sierpnia 2008 r. Sejmik Województwa Śląskiego podjął uchwałę nr III/27/3/2008 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Międzynarodowego Portu Lotniczego "Katowice" w Pyrzowicach.

 Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu sejmiku do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli H. P., M. T. oraz J. P., zastępowani przez radcę prawnego Zbigniewa Burego. Zaskarżonemu aktowi zarzucili naruszenie art. 10a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm. - dalej jako: usw) poprzez zaniechanie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej jako: Konstytucja) w związku z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm. - dalej jako: poś) poprzez ustanowienie jednolitego obszaru ograniczonego użytkowania, bez podziału na podobszary, co stanowi naruszenie istoty praw własności nieruchomości należących do skarżących, nieproporcjonalnie do celu wprowadzenia w życie strefy ograniczonego użytkowania; określenie powierzchni obszaru ograniczonego użytkowania i zakresu ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżących w oparciu o nieprecyzyjne prognozy poziomu hałasu w 2010 r. i zaniechanie oparcia tych wielkości o rzeczywiste potrzeby i stan faktyczny istniejący w chwili wydania aktu; a także zaniechanie zawarcia w zaskarżonym akcie postanowień umożliwiających zmianę lub uchylenie aktu w przypadku nieziszczenia się prognoz poziomu hałasu na rok 2010 stanowiących podstawę określenia powierzchni obszaru ograniczonego użytkowania i zakresu ingerencji w prawo własności nieruchomości należących do skarżących. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości skarżący podkreślili, że posiadają interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ zamieszkują na terenie obszaru ograniczonego użytkowania w miejscowości Ożarowice oraz są właścicielami nieruchomości położonych na tym obszarze.

 W uzasadnieniu skargi wskazali, że sejmik zaniechał przeprowadzenia konsultacji społecznych, do czego był ich zdaniem zobowiązany na podstawie art. 10a usw, przewidującego w sprawach ważnych dla województwa możliwość przeprowadzenia konsultacji. Podnieśli, że obowiązek udostępniania obywatelom informacji o stanie środowiska wynika z szeregu aktów prawa wspólnotowego, a mianowicie dyrektywy nr 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r., dyrektyw Rady 85/337/EWG i 96/61/WE oraz dyrektywy nr 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. Termin do implementacji tych aktów upłynął odpowiednio w dniu 25 czerwca 2005 r. oraz w dniu 14 lutego 2005 r., czyli przed podjęciem prac przez sejmik nad przedmiotową uchwałą, zaś - skarżący wskazali - że postanowienia tych dyrektyw zostały wprowadzone do krajowego porządku prawnego dopiero ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm. - dalej jako: uuiś). Zdaniem skarżących, zbyt późna implementacja dyrektyw nie powoduje, iż organ w toku prac nad uchwałą mógł zaniechać przeprowadzenia konsultacji mając na uwadze upływ terminu do ich wdrożenia, a konieczność przeprowadzenia konsultacji uzasadniona była także przeprowadzeniem wykładni art. 10a usw w związku z dyrektywą 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącą oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku, która to dyrektywa kompleksowo reguluje zagadnienia ochrony przed hałasem i zasady postępowania przy tworzeniu planów przeciwdziałania hałasowi. Ponadto skarżący zarzucili kwestionowanej uchwale, że zasięg obszaru oraz charakter ingerencji w prawo własności wpływają na wysokość odszkodowań, do których wypłaty zobowiązane będzie Górnośląskie Towarzystwo Lotnicze S. A., którego akcjonariuszem w 36,3 % jest samorząd Województwa Śląskiego. Powyższa kwestia ma zatem istotne znaczenie z punktu widzenia finansów województwa. Informacyjnie skarżący podali, iż w Polsce obszary ograniczonego użytkowania wokół lotnisk zostały utworzone dotychczas jedynie wokół Lotniska Okęcie w Warszawie oraz Portu Lotniczego w Krzesinach k/Poznania (planowana jest także strefa wokół Portu Lotniczego w Balicach k/Krakowa) a istniejące oraz projektowane obszary ograniczonego użytkowania - w odróżnieniu od kwestionowanego - zostały podzielone na kilka stref przewidujących różne ograniczenia w zależności od poziomu oddziaływania na otoczenie. Zdaniem skarżących, charakter ingerencji w prawo własności w demokratycznym państwie prawa musi być proporcjonalny do potrzeb, a Sejmik Samorządowy Województwa Śląskiego nie dostrzegł tego tworząc wokół lotniska w Pyrzowicach bardzo dużą strefę o powierzchni 15,9 k.m. oraz wprowadzając na całym obszarze te same ograniczenia. Skarżący podkreślili, że są mieszkańcami Ożarowic i zamieszkują w odległości 1,8 k.m. od lotniska, gdzie poziom hałasu jest zdecydowanie niższy niż bezpośrednio przy lotnisku. W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano, że granicę obszaru ograniczonego użytkowania wyznaczono na podstawie prognozowanego poziomu hałasu w 2010 r., a nie kierowano się jego rzeczywistym poziomem. Tak utworzony obszar stanowi niezgodne z prawem ograniczenie prawa własności, bowiem ograniczenie takie powinno mieć miejsce jedynie w zakresie niezbędnym dla osiągnięcia innych prawnie uzasadnionych celów. Skarżący podnieśli również, że gdyby nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania, właściciele nieruchomości mogliby dochodzić odszkodowań na zasadach ogólnych określonych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej jako: k.c.), natomiast po ustanowieniu strefy ograniczonego użytkowania, art. 129 i art. 136 poś przyznaje wprawdzie prawo do żądania odszkodowania w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania, ale przepisy te wyłączają także zastosowanie w tej sprawie przepisów k.c. Podsumowując swoją skargę skarżący wskazali, że kwestionowana przez nich uchwała została oparta na enigmatycznych prognozach i nie przewiduje możliwości jej zmian. Takie rozwiązania naruszają zarówno przepisy Konstytucji jak i poś i z tego powodu uchwała sejmiku powinna zostać unieważniona.

 W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Śląskiego zastępowany przez radcę prawnego D. F. wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że uchwała została oparta na art. 18 pkt 1 i pkt 20 usw oraz art. 135 ust. 1, ust. 2, ust. 3a i ust. 3b poś, wydanie uchwały zostało poprzedzone postępowaniem toczącym się przed Wojewodą Śląskim, który w dniu 13 czerwca 2006 r. wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla "Przedsięwzięcia 1.3 nadbudowa terminalu pasażerskiego z powiększeniem przepustowości do 3 mln pas./rok z zachowaniem dostosowania do wymogów porozumienia wykonawczego Schengen w MPL w Pyrzowicach ul. Wolności 90" i w tej decyzji Wojewoda Śląski nałożył na inwestora obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla tego zamierzenia. Obszar ograniczonego użytkowania został ustalony w drodze uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z uwagi na zmianę przepisów kompetencyjnych. Organ administracji wskazał, że istotą obszaru ograniczonego użytkowania jest dopuszczenie na określonym obszarze możliwości przekroczenia standardów jakości środowiska. Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik organu stwierdził, że przepisy nie przewidują umieszczenia w uchwale "postanowień nakazujących jej zmianę lub uchylenie w razie gdyby poziom hałasu w dalszej przyszłości różnił się od prognozowanego". Sejmik podkreślił, że jeżeli warunki dotyczące strefy ulegną zmianie - to zmieniona zostanie także przedmiotowa uchwała. W dalszej części odpowiedzi podniesiono, że w toku podejmowania uchwały nie został naruszony art. 10a usw, bowiem z art. 135 poś nie wynika obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Pełnomocnik organu wskazała ponadto, że uuiś weszła w życie (z wyjątkiem kilku przepisów) w dniu 15 listopada 2008 r. i nie mogła mieć zastosowania do uchwały. Ponadto dyrektywa nr 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, której naruszenie zarzucają skarżący, nie ma zastosowania do postępowania w sprawie tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, gdyż reguluje ona zagadnienia dotyczące długookresowej polityki w zakresie ochrony środowiska przed hałasem, w szczególności kwestie sporządzania map akustycznych. Organ wskazał także, że art. 135 poś nie przewiduje wyznaczania "podstref" w obszarze ograniczonego użytkowania, zaś granicę wyznaczonego obszaru ograniczonego użytkowania wyznacza zasięg izolinii 50dB dla pory nocnej, która określa dopuszczalny poziom hałasu dla zabudowy zmienionej akustycznie na podstawie tabeli nr 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (Dz. U. z 2007 r., nr 120, poz. 826).

 Rozpatrując skargę Sąd I instancji wskazał, że obowiązek utworzenia strefy ograniczonego użytkowania w przypadku kontrolowanej uchwały stwierdzony został w decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 13 czerwca 2006 r., nr RR-AB/1/MC/7111/138/06 w oparciu o wyniki poprzedzającego tę decyzję, przeprowadzonego przez Wojewodę Śląskiego, postępowania w sprawie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. W dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę Międzynarodowego Portu Lotniczego "Katowice" w Pyrzowicach obowiązywały już co prawda wprowadzone z dniem 28 lipca 2005 r. regulacje prawne wynikające z ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., nr 113, poz. 954 ze zm.), którymi nałożony został na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ale art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej dopuszczał jednak możliwość w sprawach wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosowanie - na wniosek inwestora - przepisów dotychczasowych. Z akt sprawy wynika, że inwestor skorzystał z tej możliwości składając stosowny wniosek. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących pominięcia w toku podejmowania uchwały przepisu art. 10a usw WSA wskazał, że stosownie do ust. 1 tego artykułu, w przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla województwa mogą być przeprowadzane na jego terytorium konsultacje z mieszkańcami województwa, ale przeprowadzanie takich konsultacji z mieszkańcami województwa, czy prowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa w toku tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania nie zostało przewidziane w poś. Na marginesie, przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami województwa ma charakter fakultatywny, a zatem nie można zasadnie domagać się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o zarzut naruszenia art. 10a usw. Wreszcie, jak się zdaje, sprawą ważną dla województwa z całą pewnością stanowiła rozbudowa terminalu Międzynarodowego Portu Lotniczego "Katowice" w Pyrzowicach, natomiast sprawą tej rangi nie było już związane z tą rozbudową utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania wokół lotniska.

 W ocenie Sądu brak było też uzasadnienia dla prowadzenia wykładni art. 10a usw w kontekście przepisów zawartych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2002/49/WE z dnia 25 czerwca 2002 r. odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz. Urz. WE L z 2002 r., nr 189, poz. 12). Ta ostatnia dyrektywa - podobnie jak i dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r., nr 2003/35/WE w sprawie udziału społeczeństwa w odniesieniu do niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. WE L z 2003 r., nr 156, poz. 17) - została implementowana do naszego systemu prawnego m.in. wspomnianą już wyżej ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wreszcie, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji stanowiącej uzasadnienie dla projektu ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania dla MPL "Katowice" w Pyrzowicach, zalecenia dotyczące metodyki pomiaru poziomu hałasu w środowisku przewidziane w dyrektywie 2002/49/WE zostały zastosowane w tym opracowaniu. Zdaniem WSA, pozbawiony podstaw był także zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 135 poś. W ocenie Sądu I instancji, pozbawiony podstaw był również zarzut pominięcia w unormowaniach kontrolowanej uchwały postanowień umożliwiających jej zmianę lub uchylenie w przypadku nie ziszczenia się prognoz poziomu hałasu na rok 2010, ponieważ powszechnie obowiązujące akty normatywne zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji winny zawierać unormowania dotyczące daty ich wejścia w życie, natomiast z zasad tych nie wynika nakaz umieszczania w nich przepisów normujących utratę przez nie mocy obowiązującej, z wyjątkiem aktów prawnych o charakterze epizodycznym. Według WSA, gołosłownym okazał się także zarzut dotyczący posłużenia się przez sejmik nieprecyzyjną prognozą poziomu hałasu. Prognoza ta została bowiem oparta na dwóch obszernych opracowaniach autorstwa dwóch niezależnych zespołów, w tym na szczegółowej analizie wyników badań poziomu hałasu prowadzonych w 20 punktach pomiarowych zlokalizowanych na lotnisku i wokół lotniska oraz w najbliższym sąsiedztwie dwóch korytarzy powietrznych. Dla Sądu nie były także zrozumiałe zarzuty skargi dotyczące korzystniejszej sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, którzy w przypadku gdyby nie doszło do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania mogliby dochodzić od Górnośląskiego Towarzystwa Lotniczego S. A. na zasadach ogólnych roszczeń odszkodowawczych, związanych z hałasem emitowanym przez lądujące i startujące samoloty. Ustawodawca w art. 129 do art. 136 poś uregulował samodzielne podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej związanej z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oraz z utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania, opierając się na założeniu, że ryzyko szkód związanych z działalnością uciążliwą dla otoczenia powinien ponosić podmiot, który tę działalność podejmuje dla własnej korzyści. Przesłanką roszczenia odszkodowawczego przewidzianego w art. 129 ust. 2 poś - jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r., II CSK 546/08 (LEX nr 503415) - nie jest zbycie nieruchomości, a odszkodowanie nie jest ograniczone do rzeczywistej straty, obowiązuje bowiem zasada pełnej odpowiedzialności odszkodowawczej za wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości (art. 361 § 2 k.c.).

 Z powyższych względów WSA nie zgodził się także z zarzutem braku bezstronności Sejmiku Województwa Śląskiego z uwagi na okoliczność, że Województwo Śląskie posiada 36,3 % akcji w GTL S. A.

 Wnosząc skargę kasacyjną zaskarżono ww. wyrok w całości i zarzucono mu:

a) naruszenie art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 135 poś poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na ustanowienie jednolitego obszaru ograniczonego użytkowania bez podziału na podobszary, przewidujące różny stopień ingerencji w prawo własności, a w konsekwencji prowadzenie nadmiernych ograniczeń w korzystaniu z prawa własności, nieproporcjonalnych do celu wprowadzenia obszaru ograniczonego użytkowania, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na ustanowienie jednolitego obszaru ograniczonego użytkowania bez podziału na podobszary;

b) naruszenie art. 135 poś poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustanowienie jednolitego obszaru ograniczonego użytkowania bez podziału na podobszary;

c) naruszenie art. 4, art. 5, art. 29 i art. 30 uuiś w związku z § 2 ust. 1 pkt 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., nr 257, poz. 2573) poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie i uznanie że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i ustalenia jego granic;

d) naruszenie art. 10a ust. 1 usw poprzez niewłaściwą jego wykładnię i niezastosowanie i uznanie, że organ nie miał obowiązku przeprowadzania konsultacji społecznych w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania oraz

e) naruszenie przepisów Dyrektywy nr 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 roku poprzez ich niezastosowanie.

 W konsekwencji strona skarżąca zażądała zmiany zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 27 sierpnia 2008 r., nr III/27/3/2008 lub jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie lub innemu Sądowi, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych, jak również rozpoznania sprawy również pod nieobecność skarżących. W obszernym uzasadnieniu wskazano, że wprowadzenie ograniczeń dotyczących spornego terenu narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności, a Sąd I instancji błędnie nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia zasady proporcjonalności (konieczności) poprzez nieutworzenie podobszarów przewidujących różny poziom ingerencji w prawo własności. Z tym stanowiskiem nie zgadzają się skarżący, a w szczególności nie przemawia do nich argument, że przepisy nie wymagają wprost utworzenia podobszarów na terenie objętym obszarem ograniczonego użytkowania, bowiem wymóg ich utworzenia da się wyprowadzić z wykładni obowiązujących przepisów prawa - w szczególności zapisów konstytucyjnych, mających rangę nadrzędną, z których wynika zasada proporcjonalności (konieczności) ograniczenia prawa własności, jak również z regulacji zawartej w poś. Strona skarżąca wskazała także, iż racjonalne działanie zakłada, że ograniczenia winny być adekwatne do zagrożeń, które niesie nieprzekroczenie dopuszczalnych norm hałasu, ale zagrożeń rzeczywistych, a nie hipotetycznych. Skoro bezsporne jest, że poziom hałasu w obrębie strefy jest zróżnicowany, co potwierdzają wyniki dokonanych pomiarów, to powinno to również znaleźć odzwierciedlenie w przedmiotowej uchwale, która zgodnie z konstytucyjnym wzorcem powinna nakładać ograniczenia tylko i wyłącznie w stopniu koniecznym i proporcjonalnym. W sytuacji, gdy art. 135 poś ma, w gruncie rzeczy, ogólny charakter, wskazane i racjonalne wydaje się być zastosowanie do interpretacji jego treści reguł wykładni celowościowej, a ta wskazywałaby na potrzebę wydzielenia podobszarów. Strona skarżąca podała także, iż art. 135 ust. 1 ani inne ustępy tego artykułu nie zawierają regulacji o możności utworzenia w ramach obszaru ograniczonego użytkowania podobszarów, jednakże jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) w wyroku z dnia 4 listopada 2004 r., OSK 1151/04, dopuszczalne jest zróżnicowanie ograniczeń na utworzonym obszarze ograniczonego użytkowania odnoszących się do określonych nieruchomości. W skardze wskazano więc, że zgodnie z demokratyczną regułą - wszystko jest dozwolone, co nie jest zabronione przez prawo. Strona skarżąca stwierdziła też, że obowiązek wydzielenia podobszarów nakładają na organ zapisy Konstytucji. Strona skarżąca zakwestionowała również stanowisko Sądu I instancji, który uznał wskazane przez inwestora prognozy poziomu hałasu na rok 2010, na których oparto się ustalając granice obszaru ograniczonego użytkowania, za miarodajne. Zdaniem skarżących, wskazany w opracowaniach poziom hałasu jest nieprecyzyjny, gdyż w sposób nieuprawniony przyjęto w nim zawyżoną liczbę startów i lądowań. Prognoza zakłada stałe, sukcesywne zwiększanie się liczby lotów i pasażerów w ten sposób, że w roku 2012 ulegną one podwojeniu w stosunku do danych z roku 2007, tymczasem nie ma dowodów, iż przedstawione założenia znajdą potwierdzenie w rzeczywistości. Ustalenie obszaru ograniczonego użytkowania należałoby oprzeć na istniejących aktualnie, w chwili wydania aktu, danych, nie zaś na niepewnych prognozach. W razie zmiany warunków środowiska akustycznego wokół lotniska, w sytuacji gdyby nastąpił istotny wzrost poziomu hałasu, można by dopiero rozważyć poszerzenie obszaru ograniczonego użytkowania.

 W konsekwencji sejmik województwa, w sposób nieuprawniony wprowadził dla mieszkańców sąsiadujących z lotniskiem terenów ograniczenia przysługującego im prawa własności, ponad wymaganą okolicznościami sprawy konieczność. Zdaniem strony skarżącej pozbawione podstaw jest także twierdzenie, że w niniejszej sprawie nie mogą znaleźć zastosowania przepisy uuiś, ponieważ weszła ona w życie już po podjęciu zaskarżonej uchwały. Przypomnieć należy, iż ustawa ta - stanowiąca efekt implementacji dyrektywy nr 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. - powinna zostać wdrożona do polskiego porządku prawnego do dnia 25 czerwca 2005 r. Ponieważ termin implementacji upłynął bezskutecznie przed podjęciem uchwały przez Sejmik Województwa Śląskiego, to skarżący mogą się skutecznie powoływać na treść dyrektywy. Rezultatem natomiast powołanej wyżej dyrektywy jest zapewnienie społeczeństwu rzeczywistej możliwości zapoznania się z informacjami o stanie środowiska oraz zagwarantowanie społeczeństwu realnego udziału w ochronie środowiska, w szczególności w procedurze oceny oddziaływania na środowisko. Skarżący nie zgodzili się również ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami województwa, o których mowa w art. 10a usw, ma charakter fakultatywny, a zatem nie można zasadnie domagać się stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 27 sierpnia 2008 r., nr III/27/3/2008, powołując się na naruszenie wskazanego przepisu. Zdaniem strony skarżącej, Sejmik Województwa Śląskiego przed podjęciem zaskarżonej uchwały powinien był rozważyć, czy utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania dla MPL "Katowice" w Pyrzowicach nie jest desygnatem pojęcia sprawy ważnej z ust. 1 art. 10a usw i czy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia wspomnianych konsultacji. Zdaniem strony skarżącej, Sąd nie może poprzestać na stwierdzeniu, że organ nie naruszył art. 10a usw, gdyż nie miał obowiązku przeprowadzenia wskazanych w nim konsultacji. W przypadkach decyzji uznaniowych Sąd ma bowiem obowiązek dokonania szczególnie starannej kontroli czy organ administracji publicznej nie dopuścił się przekroczenia granic uznania oraz czy podjęte rozstrzygnięcie nie było dowolne. Zdaniem strony skarżącej, milczenie poś w kwestii przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w sprawie tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania nie zwalnia organu samorządowego od obowiązku rozważenia czy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami województwa na podstawie art. 10a usw. Poza tym, dokonując oceny celowości przeprowadzenia w rzeczonej sprawie konsultacji z mieszkańcami, istotne znaczenie ma aspekt uregulowania w prawie Unii Europejskiej udziału społeczeństwa w realizacji polityki ochrony środowiska. Analizując poszczególne akty prawa wspólnotowego nie sposób nie zauważyć, że jedną z idei, jakie przyświecały przy stanowieniu przepisów normujących omawiane zagadnienie jest zapewnienie jak najszerszego udziału społeczeństwa w procesach związanych z ochroną środowiska. W kontekście przepisów zawartych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2002/49/WE oraz dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r., nr 2003/35/WE w sprawie udziału społeczeństwa w odniesieniu do niektórych planów i programów w zakresie środowiska, nie sposób nie zauważyć generalnej tendencji do zapewnienia szerokiego udziału społeczeństwa w procesie urzeczywistniania polityki ochrony środowiska.

 W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz rozpoznanie sprawy także pod nieobecność organu administracji. W uzasadnieniu wskazano, że argumenty skargi kasacyjnej sprowadzają się do powtórzenia stanowiska zawartego w skardze na uchwałę Nr III/27/3/2008 Sejmiku Województwa Śląskiego, a kwestie powyższe były przedmiotem obszernych rozważań WSA zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Organ administracji powtórzył argumenty WSA zawarte w kwestionowanym wyroku.

 

Uzasadnienie prawne

 

 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, jednak okoliczności sprawy, mające miejsce przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zmuszają Naczelny Sąd Administracyjny do wzięcia ich pod uwagę w pierwszej kolejności - z urzędu, gdyż obliguje to Sąd do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z mocy wyraźnego uregulowania, uchylenie orzeczenia w trybie art. 189 p.p.s.a. następuje w formie postanowienia. Dotyczy to także sytuacji, gdy uchyleniu podlega wyrok. W takim jednak wypadku, wobec treści art. 181 p.p.s.a. i braku przepisu szczególnego, pozwalającego rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym (takiego jak np. art. 180 lub art. 182 § 1 p.p.s.a.), postanowienie powinno zapaść na rozprawie w składzie trzech sędziów. Zgodnie z wykładnią gramatyczną, przepis art. 189 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 lub art. 161 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 266 - 267). Przepis art. 189 p.p.s.a. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własna ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji. Jak wskazuje art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1 - 5 - m.in. brak zdolności sądowej, powaga rzeczy osądzonej, upływ terminu czy nieuzupełnienie braków formalnych skargi) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jak wskazuje J. Tarno "niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (to m.in.) brak przedmiotu zaskarżenia (a więc np.) niedopuszczalna jest skarga (...) na uchwałę organu gminy, powiatu lub województwa, której nieważność orzeczono prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym jeszcze przed wniesieniem skargi - por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 1991 r., SA/Wr 168/91 (ONSA z 1991 r., nr 1, poz. 28)" (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 178). Innymi słowy, z niedopuszczalnością skargi z "innych przyczyn" będziemy mieć do czynienia miedzy innymi w sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi na akt prawa miejscowego - rozporządzenie wojewody czy uchwałę sejmiku województwa akt ten przestanie obowiązywać. Skoro zniknie przedmiot kontroli Sądu administracyjnego, prowadzenie tej kontroli stanie się niedopuszczalne, bo nie będzie czego kontrolować. Akt prawa miejscowego - np. rozporządzenie wojewody czy uchwała sejmiku województwa przestaje obowiązywać, gdy zostanie uchylony, zastąpiony nowym aktem, czy też upłynie czas jego obowiązywania, który został wskazany w tym akcie, albo w ustawie, na podstawie której akt ten został wydany. W doktrynie dominuje pogląd, że "charakterystyczną cechą polskiego systemu źródeł prawa jest bardzo wyeksponowana pozycja ustawy oraz szczególnie silny związek rozporządzenia (jako aktu wykonawczego) z ustawą", co przejawia się m.in. regułą walidacyjną, która głosi, że uchylenie albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na podstawie tego przepisu (tak: S. Wronkowska, Zamknięty system źródeł prawa a implementacja prawa Unii Europejskiej, Przegląd Legislacyjny z 2008 r., nr 4, s. 74, por. też w tym zakresie: postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 792/07, LEX nr 455185). Ta reguła walidacyjna znajduje swoje odzwierciedlenie także w Zasadach techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908 ze zm.), gdzie wyraźnie wskazano w § 33 ust. 1, że jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy, wskazując w przepisach przejściowych, że dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. Można więc stwierdzić, że podstawowa reguła walidacyjna zakłada, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, gdy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upoważniające. Wtedy wyraźnie należy przesądzić, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo-czasowym zostają utrzymane w mocy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997 r., s. 53). Przekładając powyższe rozważania na okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że kwestionowana uchwała Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 27 sierpnia 2008 r., nr III/27/3/2008 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Międzynarodowego Portu Lotniczego "Katowice" w Pyrzowicach została wydana na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który brzmiał: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały". Z dniem 15 listopada 2008 r. nastąpiła wyraźna zmiana treści art. 135 ust. 2 upoś i obecnie brzmi on "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały". Jak wynika z powyższego, w rozpatrywanym przypadku nastąpiła zmiana przepisu upoważniającego do wydania uchwały w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Międzynarodowego Portu Lotniczego "Katowice" w Pyrzowicach i równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy wskazanej uchwały czy szerzej - przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 upoś, a tym samym uchwała nr III/27/3/2008 utraciła moc.

 Podsumowując więc uprzednie rozważania należy wskazać, że skoro zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem 15 listopada 2008 r. (a więc przed wniesieniem skargi do WSA - a miało to miejsce w dniu 12 stycznia 2009 r.) to nie istniał przedmiot kontroli sądowej, a w konsekwencji postępowanie Sądów obu instancji stało się niedopuszczalne. Skoro Sąd I instancji tego nie zauważył i wydał wyrok pomimo niedopuszczalności skargi, Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchylił wydany w sprawie wyrok WSA (z dnia 24 sierpnia 2009 r., II SA/Gl 139/09) i odrzucił skargi H. P., M. T. i J. P. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 27 sierpnia 2008 r., nr III/27/3/2008 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

 W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny był zobligowany do wzięcia pod uwagę z urzędu przesłanek dających podstawę do wydania orzeczenia na podstawie art. 189 p.p.s.a., niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i wniosków tam zawartych, co zwalnia Sąd od merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości znajduje swoje oparcie w art. 207 § 2 p.p.s.a.


Pisaliśmy o tym również:
Czy sąd może oceniać zgodność z prawem nieobowiązującego aktu prawa miejscowego?