Zdaniem Izby w badanym okresie, czyli od stycznia 2017 r. do końca I półrocza 2019 r. działania te koncentrowały się przede wszystkim na wypłacie zasiłków i pomocy żywnościowej, która w nagłych przypadkach obejmowała potrzebujących nawet jeszcze przed wydaniem decyzji administracyjnych. W zakresie zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych była więc to pomoc skuteczna, natomiast w niewielkim stopniu planowano ją tak, by w efekcie prowadziła do usamodzielnienia się osób żyjących w ubóstwie. NIK stwierdziła również, że gminy rzadko samodzielnie rozpoznawały potrzeby takich osób. Tylko w 6 skontrolowanych ośrodkach wystąpiły pojedyncze przypadki, w których wsparcie przyznano z urzędu. W pozostałych - otrzymali je ci, którzy złożyli wniosek o pomoc.
Ubóstwo w Polsce
W ostatnich latach w Polsce systematycznie ubywało osób korzystających z pomocy społecznej - w 2015 r. państwo wspierało ok. 3,2 mln osób, w 2018 r. - ok. 2,4 mln, to spadek o 25%. W jeszcze większym stopniu zmniejszała się liczba tych, którzy otrzymywali wsparcie z powodu ubóstwa (spełniających kryteria dochodowe) - z niemal 1,8 mln osób w 2015 r. do ponad 1 mln w 2018 r. - to mniej o prawie 39%. Ta tendencja była także widoczna w badanych przez NIK gminach, mimo to ubóstwo było nadal główną przyczyną wsparcia udzielanego przez ośrodki pomocy społecznej.
Na spadek liczby osób będących pod opieką państwa niewątpliwie miały wpływ korzystne w tym okresie zmiany warunków ekonomiczno-społecznych - między 2015 a 2018 rokiem o 50% spadło w Polsce bezrobocie, przeciętne oraz minimalne wynagrodzenie wzrosło o ponad 15%, a dzięki obniżeniu wieku emerytalnego, część osób korzystających wcześniej ze wsparcia uzyskała świadczenia emerytalne. Na poprawę sytuacji rodzin miało także wpływ uruchomienie programu Rodzina 500 plus.
W 2018 r. (danych za rok 2019 jeszcze nie opublikowano), doszło jednak do zahamowania tendencji stopniowego zmniejszania się zasięgu ubóstwa ekonomicznego szacowanego na podstawie wydatków gospodarstw domowych. Według Głównego Urzędu Statystycznego, w porównaniu z 2017 r.:
- poziom ubóstwa skrajnego (minimum egzystencji) wzrósł z 4,3 % do 5,4% mieszkańców Polski
- poziom ubóstwa relatywnego (granica ubóstwa to 50% kwoty, którą w ciągu miesiąca przeciętnie wydają gospodarstwa domowe) wzrósł z 13,4 % do 14,2 % osób
- poziom ubóstwa ustawowego (dotyczy osób, których dochód, zgodnie z obowiązującą ustawą o pomocy społecznej uprawnia do ubiegania się o przyznanie świadczenia pieniężnego) wzrósł z 10,7% do 10,9 % osób.
Długotrwałe korzystanie z pomocy - co najmniej przez 3 lata, ale także ponad 10 lat, a nawet 25 - dotyczyło 70% wszystkich analizowanych przypadków. Często był to efekt problemów materialnych wynikających z niepełnosprawności czy długotrwałej i ciężkiej choroby, a w konsekwencji z niemożności podjęcia pracy (ok. 20% spraw). Innymi przyczynami wieloletniego korzystania ze wsparcia było, między innymi tzw. dziedziczenie biedy czy wyuczona bezradność. Wskazuje na to fakt, że średni wiek wszystkich badanych wyniósł 48 lat, a więc podopieczni ośrodków pomocy społecznej to, w znacznej części, osoby które teoretycznie powinny być samodzielne pod względem ekonomicznym i społecznym.
Gminna pomoc po złożeniu wniosku
Analiza i ocena zjawisk, które powodują zapotrzebowanie na świadczenia z pomocy społecznej to ustawowy obowiązek pracowników socjalnych. Z kontroli NIK wynika jednak, że wsparcie gmin dla osób żyjących w ubóstwie jest niemal wyłącznie doraźne. Tylko w sześciu ośrodkach pomocy społecznej na 21 skontrolowanych wystąpiły przypadki, w których to wsparcie zostało przyznane z urzędu. Doszło do tego w ośmiu spośród 440 zbadanych przez Izbę spraw (2%), w pozostałych - pomocy udzielano na podstawie złożonego wniosku (pisemnego lub ustnego, zapisanego w protokole).
Co prawda, w badanych gminach obowiązywały długoletnie strategie rozwiązywania problemów społecznych (poza gminą Jeziorany), to jednak w wielu przypadkach tylko pośrednio obejmowały one problematykę związaną ze wsparciem osób ubogich - najczęściej pojawiała się w kontekście bezrobocia, niepełnosprawności, czy długotrwałej lub ciężkiej choroby. W dodatku analizy przeprowadzane na potrzeby takich dokumentów były najczęściej nieaktualne. Na 21 samorządów w 9 (ok. 44%) długoletnie strategie rozwiązywania problemów społecznych weszły w życie ponad trzy lata temu, a w przypadku dwóch gmin (Toruń i Tłuszcz) ponad 10 lat temu. Przez ten czas znacząco spadło bezrobocie, a wzrosło np. zapotrzebowanie na zapewnienie usług opiekuńczych osobom starszym.
Jak pokazała kontrola NIK, brakuje też systematycznej i metodycznej oceny skuteczności pomocy przyznanej osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Z wyjątkiem MOPS w Tłuszczu i w Rzeszowie, w kontrolowanych ośrodkach nie prowadzono i nie zlecano przeprowadzenia badań efektów udzielonego wsparcia. Plany pomocy modyfikowano, gdy dotychczasowe formy wsparcia nie przynosiły pożądanych efektów - jeśli dochodziło do marnotrawienia pieniędzy, pomoc finansową zamieniano np. na pomoc rzeczową. Skuteczność wsparcia była więc oceniana dopiero wtedy, gdy osoba, która z niego korzystała, złożyła kolejny wniosek o przyznanie pomocy.
W kontrolowanych gminach, w większości przypadków identyfikowanie osób dotkniętych ubóstwem i ich potrzeb odbywało się w sposób niesformalizowany. Wyjątek stanowił Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Lubiczu w województwie kujawsko-pomorskim.
Potrzebującym najczęściej przyznawano doraźną pomoc pieniężną lub żywnościową. W sumie, od 2015 do 2018 skontrolowane gminy wydały na wsparcie osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej ponad 477,5 mln zł, z tego na zasiłki okresowe przeznaczono prawie 109 mln zł, na zasiłki stałe niemal 107,5 mln zł, a na dożywianie niemal 71 mln zł. Wydatki na zasiłki celowe, np. na pokrycie kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu wyniosły ponad 45,5 mln zł.
Czytaj w LEX: Zmiany w dodatkach mieszkaniowych związane ze stanem epidemii >
Gminy pomagały także finansując usługi opiekuńcze, zapewnienie schronienia, poradnictwo specjalistyczne czy dopłacając za pobyt podopiecznych w domach pomocy społecznej.
Pomaganie doraźne, rzadko kompleksowe
Jak pokazała kontrola NIK, praca z osobami żyjącymi w ubóstwie tylko w niewielkim stopniu jest nastawiona na ich aktywizację życiową, co zdaniem Izby może utrudniać, a nawet uniemożliwiać mobilizowanie podopiecznych do podejmowania realnych wysiłków na rzecz zmiany ich trudnej sytuacji życiowej.
Sprawdź w LEX: Jak prawidłowo wyliczyć wysokość zasiłku stałego dla każdego z członków rodziny, którzy pobierają zasiłki pielęgnacyjne? >
W badanych gminach:
- zaledwie 15% beneficjentów pomocy społecznej zostało objętych zindywidualizowanym narzędziem pomocy - kontraktami socjalnymi,
- 30% mogło skorzystać z poradnictwa specjalistycznego (szczególnie prawnego, psychologicznego, rodzinnego),
- tylko 2% osób, które znalazły się pod opieką ops ze względu na ubóstwo skierowano do Centrów Integracji Społecznej lub Klubów Integracji Społecznej,
- 3% osób uczestniczyło w grupach wsparcia, samopomocowych lub terapeutycznych,
- 3% osób zostało objętych projektami lub programami aktywizującymi - rządowymi, resortowymi, samorządowymi lub Unii Europejskiej.
W zdecydowanej większości zbadanych przez NIK przypadków, plany pomocy sporządzane na podstawie wywiadów środowiskowych przeprowadzanych z potrzebującymi były przygotowywane w sposób pobieżny i schematyczny, bez nadawania rangi poszczególnym kwestiom (np. bez wskazania problemów dominujących, ważnych, mniej pilnych). Tłumaczono to najczęściej koniecznością szybkiego zaspokojenia podstawowych potrzeb osób ubogich, wymagających wsparcia.
Czytaj w LEX: Fundusz alimentacyjny - zmiany w dobie koronawirusa >
Choć oni sami również preferują pomoc pieniężną lub żywnościową, to by działania prowadzone na rzecz ograniczenia ubóstwa były skuteczniejsze, konieczne jest planowanie zindywidualizowanych, kompleksowych i wielokierunkowych działań, w tym pomocy specjalistycznej. Można to osiągnąć dzięki podpisaniu z osobą potrzebującą wsparcia kontraktu socjalnego, umowy służącej wzmacnianiu aktywności i samodzielności życiowej, a także zawodowej lub przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu. Kontrola pokazała, że ten rodzaj pomocy planowano niezwykle rzadko. W żaden sposób z takiego narzędzia nie korzystało pięć z 21 skontrolowanych ops, choć jego skuteczność jest bardzo wysoka.
W 440 szczegółowo zbadanych przez NIK sprawach, kontrakty socjalne podpisano z zaledwie 64 osobami. W umowach ujęto cele pracy (główny i szczegółowe) odpowiadające zdefiniowanym, indywidualnym problemom konkretnego podopiecznego. Planowano pomoc długofalową i kompleksową, a dla każdego z celów do osiągnięcia określono kryteria pomiaru ich realizacji. W przypadku 56 osób tym celem była aktywizacja zawodowa poprzez zobowiązanie do aktywnego poszukiwania pracy, udziału w Centrach Integracji Społecznej lub Klubach Integracji Społecznej czy udziału w pracach społecznie-użytecznych. Podjęcie leczenia uzależnienia od alkoholu to cel jaki postawiono 3 osobom, w przypadku 4 osób było to nabycie lub zwiększenie kompetencji wychowawczych, w przypadku jednej - skompletowanie dokumentów do wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Efekt? Aż 50 z 64 osób znalazło zatrudnienie, co jest najczęstszym powodem odstąpienia od ubiegania się o wsparcie z powodu ubóstwa.
Sprawdź W LEX: Czy pracownik socjalny powinien towarzyszyć chorej wymagającej całodobowej opieki przy transporcie ze szpitala do domu? >
Trzeba jednak dodać, że osoby którym kompleksowa, zindywidualizowana pomoc jest najbardziej potrzebna, najczęściej są jej niechętne. Ustalenia kontroli wskazują na to, że to głównie beneficjenci świadczeń, którzy najdłużej korzystają ze wsparcia i u których często występuje już problem bezradności życiowej albo uzależnienia od pomocy.
Czytaj w LEX: Realizacja procedury przeciwdziałania przemocy w rodzinie w czasie epidemii >
Pracownicy ops muszą się także mierzyć z sytuacjami, w których oferowane wsparcie, także to doraźne jest odrzucane, np. z powodu konieczności przedstawienia rzeczywistej sytuacji dochodowej, stanu majątkowego, czy zachowania trzeźwości w schronisku, do którego osoba potrzebująca pomocy jest kierowana. Problemem bywa również wywiad środowiskowy, w którym trzeba podać dane np. członków najbliższej rodziny, którzy są zobowiązani do udzielenia wsparcia.
Czytaj też: TSUE: Można skarżyć warunki umowy z bankiem, nawet gdy została wykonana >
Z kolei trudne, ze względu na poszanowanie prywatności, jest docieranie z pomocą do osób, którym jest ona potrzebna, a które same o nią nie zabiegają. W takich przypadkach, zdaniem NIK, pomóc może szersze upowszechnianie informacji o możliwościach skorzystania ze społecznego wsparcia.