Zgodnie z przepisami ustaw samorządowych (o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej) do wyłącznej kompetencji organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego [j.s.t.] należy stanowienie aktów prawa miejscowego w sprawach majątkowych j.s.t. w zakresie ustanawiania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony:
1) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ;
2) art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) ;
3) art. 18 pkt 19 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).

Istotna dla dalszych rozważań jest treść i forma ostatniej części wskazanych przepisów: uchwała rady (sejmiku) jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Do czasu określenia zasad, organ wykonawczy może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady (sejmiku). W przypadku gminy, są one dookreślone jako czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu.

Co do zasady, przyjmuje się, że podstawową ustawą szczególną (chociaż bardziej prawidłowa forma powinna brzmieć - przepisy szczególne), do której odsyłają przytoczone przepisy jest ustawa o gospodarce nieruchomościami , dalej ustawa o g.n. ]. Biorąc pod uwagę, że ustawa ta dość komplementarnie określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi m.in. własność j.s.t. pojawia się zagadnienie ich relacji do zasad, które ustanawia, czy też ma ustanowić rada (sejmik) j.s.t. Nie bez znaczenia pozostaje treść art. 2 ustawy o g.n. w którym czytamy, że ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Nie chodzi tu tylko o ustawy samorządowe. Ustaw regulujących różne szczegółowe kwestie, których postanowień organy j.s.t muszą przestrzegać w określonych okolicznościach dokonując czynności prawnych związanych z obrotem nieruchomościami jest bardzo wiele.

Przyjęcie na wyrost, że przytoczone przepisy ustaw samorządowych (a więc i uchwały) w świetle uregulowań ustawy o g.n. stają się zbędne prowadziłoby do odrzucenia jednego z podstawowych postulatów interpretacyjnych przepisów prawa, tj. niesprzeczności systemu prawnego. W rozstrzygnięciu przedstawionego zagadnienia niestety nie pomaga lektura uchwał podejmowanych od wielu lat przez rady (sejmiki). Skala rozpiętości sposobu pojmowania i realizowania swoich uprawnień przez organy uchwałodawcze i akceptowanie tego stanu przez organy nadzorcze pozwala stwierdzić, że mamy tu wręcz do czynienia z „kwadraturą koła”.

Rady w swoich uchwałach bardziej koncentrują się na ustaleniu poziomu swobody, raz maksymalnie ograniczając kompetencję organu wykonawczego, w innym przypadku pozostawiając mu całkowitą samodzielność (oczywiście w granicach przepisów prawa, chociażby ustawy o g.n. ).

Mimo, że art. 12 ustawy o g.n. nakłada na organy działające za j.s.t. obowiązek gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, radni niechętnie albo podejrzliwie „spoglądając” na działania organu wykonawczego w zakresie gospodarowania majątkiem j.s.t. poszukują narzędzia ograniczającego albo przynajmniej pozwalającego na kontrolę tych działań. Procedura zbywania albo nabywania nieruchomości, zgodnie z art. 4 pkt 3b ustawy o g.n. obejmująca czynności prawne przenoszące własność nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste, generalnie nie budzi obaw, gdyż jest szczegółowo w tej ustawie uregulowana (obowiązek przetargu, wyceny, podania do publicznej wiadomości itd.).@page_break@

Ustawa o g.n. jednoznacznie rozdziela kompetencje. Nieruchomości (m.in.) zbywa, wydzierżawia, wynajmuje, użycza i nabywa - wchodzące w skład zasobu (art. 23 ust. 1 pkt 7):
1) gminnego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 25 ust. 1);
2) powiatowego - zarząd powiatu (art. 25b);
3) wojewódzkiego - zarząd województwa (art. 25 d).

Ustawa o g.n. wyodrębnia również pakiet czynności prawnych charakterystycznych dla niekomercyjnego obrotu nieruchomościami. Prawdopodobnie w trosce o dobro j.s.t. ważne ich dokonanie zostało obwarowane dodatkowymi warunkami polegającymi na uzyskaniu zgody bądź decyzji organu uchwałodawczego, np.:
1) art. 13 ust. 2a, darowizny nieruchomości organ wykonawczy dokonuje za zgodą rady albo sejmiku;
2) art. 14, zawarcie umowy ze Skarbem Państwa bądź inną j.s.t. dotyczącej zbycia nieruchomości za cenę niższą, oddanie w użytkowanie wieczyste bez pobierania pierwszej wpłaty, nieodpłatnie obciążanie ograniczonymi prawami rzeczowymi, dokonywanie zamiany bez obowiązku dokonania dopłat w przypadku różnej wartości nieruchomości, wymaga uprzedniej zgody rady (sejmiku);
3) art. 34 ust. 6, rada (sejmik) może przyznać, w drodze uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom;
4) art. 37 ust. 3, rada (sejmik) w drodze uchwały, może zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe, i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Zasadę tę stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę, chyba, że o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki;
5) art. 37 ust. 4, rada (sejmik) może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.

W tym kontekście przytoczone na wstępie regulacje ustaw samorządowych mogą wydawać się co najmniej nielogiczne, gdyż podjęcie uchwał określających "zasady" zbycia, nabycia, obciążania nieruchomości nie zwalnia organów wykonawczych od obowiązku uzyskania odpowiedniej zgody organu stanowiącego.

Ponadto, cóż takiego brakuje w ustawie o g.n. , aby musiała to uzupełnić rada (sejmik) podejmując uchwałę. Mało tego, biorąc pod uwagę brak możliwości odmiennego uregulowania w uchwale kwestii rozstrzygniętych w ustawie a nawet ich powtórzenia, sensowne zredagowanie jej treści staje się wręcz kłopotliwe. Niespójność przepisów uwidacznia się szczególnie w sytuacji, gdy rada (sejmik) w ogóle nie podejmie stosownej uchwały. Wówczas czynności związane z obrotem nieruchomościami organ wykonawczy może dokonywać wyłącznie za zgodą rady (sejmiku), co w wielu przypadkach wydaje się być niezgodne z podziałem kompetencji pomiędzy te organy dokonane w ustawie o g.n.

Ustawodawca uchwalając ustawę o g.n. i nie zmieniając ustaw samorządowych (należy przyjąć, że świadomie) nie pozbawił organu uchwałodawczego j.s.t. wpływu na bardzo istotne dla wspólnoty samorządowej decyzje dotyczące nabywania czy wyzbywania się majątku nieruchomego.

Zasada niesprzeczności systemu prawnego oraz dotychczasowa praktyka, wymaga nowego zinterpretowania (zdefiniowania) norm prawnych zapisanych w ustawach samorządowych przy założeniu, że dokonany w ustawie o g.n. podział kompetencji m.in. między organy j.s.t. ma charakter wyłącznie proceduralny.@page_break@

Przepisy te można pogodzić (eliminując ich pozorną sprzeczność) tylko w jeden sposób. Należy przyjąć, że intencją ustawodawcy było przekazanie (pozostawienie) do wyłącznej kompetencji organom uchwałodawczym prawa do pierwotnej/ostatecznej decyzji w zakresie obrotu nieruchomościami, który ten będzie realizował na podstawie ustawy o g.n. To czy organ zrobi to w drodze uchwalenia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (o tym, że uchwały te mają rangę aktu prawa miejscowego rozstrzyga art. 18 pkt 1 lit. b., do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy stanowienie aktów prawa miejscowego, w szczególności zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim) dotyczącego spraw majątkowych j.s.t. w zakresie ustanawiania zasad obrotu nieruchomościami czy będzie każdorazowo akceptował decyzję organu wykonawczego zależy wyłącznie od rady (sejmku). Przy czym, nie chodzi tu o uzupełnianie zasad ustalonych już w ustawie g.n. czy wynikających z innych ustaw, a tym bardziej o ich dublowanie czy też na nowo reglamentowanie kompetencji.

Także nadawanie tej uchwale treści bądź formy upoważnienia organu wykonawczego do dokonywania określonych czynności bez zgody rady (rozwiązanie stosowane w bardzo wielu uchwałach) jest zdecydowanie nieprawidłowe i co najważniejsze pozbawione podstawy prawnej. Adresatem uchwały nie powinien być organ wykonawczy (wówczas nie miałaby ona charakteru aktu prawnego). Jej istotą jest, przede wszystkim, ustalenie zasad gospodarowania konkretnym (wskazanym) majątkiem, który j.s.t. posiada lub chce posiadać. Uchwała ta powinna/może ustalać zasady obrotu nieruchomościami w formie określonych przedsięwzięć np. upoważnienie do powiększenia gminnego zasobu nieruchomości w danym roku poprzez nabycie gruntów pod budowę dróg, pozyskanie gruntów inwestycyjnych, przeprowadzenie wywłaszczenia nieruchomości w określonym obszarze j.s.t. na cele zgodne z przepisami o wywłaszczeniu, sprzedaż działek dla celów np. budownictwa jednorodzinnego, wielorodzinnego itd.

Zasady te mają więc zobowiązywać organ wykonawczy do gospodarowania nieruchomościami danej j.s.t. w sposób zgodny z określonym i pod nadzorem rady (sejmiku) celem gospodarczym. W taką interpretację wpisują się inne przepisy. Np. zgodnie z art. 30 ust. 1 i 3 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) [wójt] wykonuje uchwały rady gminy i w realizacji zadań własnych gminy podlega wyłącznie radzie gminy. Analogicznie sytuacja wygląda w innych j.s.t. Oznacza to, że rada (sejmik) realizuje wpływ na działania organu wykonawczego czy wykona on, czy powstrzyma się od wykonania konkretnej operacji gospodarczej związanej z obrotem nieruchomością. Np. mimo, że zgodnie z art. 109 ust. 4 ustawy o g.n. prawo pierwokupu, które przysługuje gminie wykonuje wójt to o ile przyzwolenie rady na skorzystanie z tego prawa nie będzie wynikało z uchwały, wójt powinien wystąpić o zgodę w konkretnym przypadku na skorzystanie lub odstąpienie od skorzystania z tegoż prawa. Uzyskanie zgody może także wynikać np. z uchwały budżetowej, która również powinna uwzględniać (przewidywać albo programować) gospodarkę mieniem j.s.t.

Przepisy ustaw samorządowych są więc wystarczająco klarowne. Organ wykonawczy nie może samodzielnie, bez „przyzwolenia” organu stanowiącego (bez względu na to jakie będzie to przynosiło konsekwencje w praktyce), czy to w formie zgody, czy w formie ustalenia określonych zasad w uchwale podjętej na podstawie przytoczonych na wstępie przepisów ustaw samorządowych, dokonywać tak ważnych operacji jak nabycie lub zbycie nieruchomości.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)

Obrót nieruchomościami tylko za zgodą rady (sejmiku)