Normy prawa ustrojowego nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego

Podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego nie dają normy prawa ustrojowego, które nie tylko nie wyznaczają kompetencji dla organu administracji publicznej, jak i nie są podstawą do konkretyzacji uprawnień jednostki orzekł NSA w wyroku z 4 grudnia 2012 r.

Właścicielka nieruchomości zażądała od burmistrza miasta wydania decyzji podziałowych. Strona wskazała, że dokonanie podziału działek i wydzielenie ich części pod budowę drogi oraz sama realizacja tego przedsięwzięcia jako celu publicznego jest obligatoryjnym zadaniem gminy, a to oznacza, że organ wykonawczy tej jednostki samorządu jest zobowiązany do podjęcia i prowadzenia stosownych postępowań administracyjnych oraz wydania w tym zakresie decyzji. Ponadto zażądała wystąpienia przez burmistrza o pozwolenie na budowę drogi, stosownie do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi burmistrz podkreślił, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku wszczęcia i prowadzenia postępowania podziałowego w zakresie działek objętych wezwaniem. Odpowiadając na wezwanie odnoszące się do obowiązku budowy drogi zgodnie z ustaleniami planu, burmistrz stwierdził, że ujęcie w planie takiego zadania jak budowa nowej drogi publicznej nie jest równoznaczne z nałożeniem na organy gminy obowiązku realizacji takiego zamierzenia. Oznacza tylko prawną możliwość wykonania takiej drogi, jeżeli pojawi się możliwość realizacji tego przedsięwzięcia.

Stanowisko burmistrza stało się przedmiotem skargi do WSA. W skardze skarżąca wskazała bezczynność burmistrza, domagając się się nakazania organowi przeprowadzenia postępowania podziałowego zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami i wydzielenia gruntów pod drogę oraz wykazania w księgach wieczystych własności gminy dla działek, na których ma być zrealizowana droga.

NSA rozpatrując skargę podkreślił, iż legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Interes prawny (uprawnienie) jest to wartość chroniona przede wszystkim przepisami prawa materialnego. Interes prawny to zatem przyznana przepisem prawa materialnego ochrona konkretnego, dającego się obiektywnie stwierdzić, aktualnego interesu. Podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego nie dają normy prawa ustrojowego, które nie tylko nie wyznaczają kompetencji dla organu administracji publicznej, jak i nie są podstawą do konkretyzacji uprawnień jednostki. Należy rozróżnić interes prawny od interesu faktycznego. Interes prawny to bezpośrednio chronione przez przepisy prawa materialnego uprawnienia, interes faktyczny nie jest chroniony przepisami prawa materialnego, choć działania organu administracji publicznej nie są obojętne, a zatem pośrednio na jednostkę wpływają.

Rozważając interes prawny w zaskarżeniu na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy zważyć na aspekt przedmiotowy. Art. 101a ust. 1 stanowi, że prawo skargi służy, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszające prawa osób trzecich. NSA podkreślił, iż wyznaczając zakres przedmiotowy skargi na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy podkreślić, że jest to jeden ze środków prawnych służących jednostce. Art. 102 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "Przepisów rozdziału niniejszego nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne". Na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 102 ustawy o samorządzie gminnym wyłączone jest przedmiotowo postępowanie administracyjne. Nie ma zatem podstaw do objęcia właściwością sądu administracyjnego skarg wnoszonych na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. W zakresie w jakim postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, to organ przesądza o jego podjęciu. Przepisy prawa procesowego wprowadzają rozwiązania w razie gdy bezczynność organu stanowi naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Skargę wnoszoną na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy odróżnić od skargi powszechnej. Przedmiotem skargi powszechnej jest nienależyte wykonywanie zadań. Nieprawidłowości w wykonywaniu zadań przez burmistrza, jak np. przeznaczenie niewłaściwe środków finansowych na inną inwestycję, wprowadzanie w błąd radnych może być przedmiotem skargi powszechnej, podlegającej rozpoznaniu w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem NSA nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego skarżącej oraz obowiązku podjęcia różnego rodzaju czynności przez burmistrza miasta przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Regulują one procedurę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego kwalifikację do prawa miejscowego – podkreślił NSA.

Wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1346/12, prawomocny