Szefowa UZP podkreśliła, że choć są już widoczne efekty zmian w przepisach, potrzeba jednak czasu, by zamawiający w pełni świadomie zaczęli wykorzystywać zmiany wprowadzone w Prawie zamówień publicznych w 2014 roku. Jakubowska powiedziała też, że aktualnie prowadzone są prace nad wdrożeniem do polskiego prawa dyrektyw unijnych, które przynoszą nowe rozwiązania w Pzp, np. możliwość zastosowania kryterium kosztu lub kombinacji kosztu i innych czynników, co znacznie rozszerzy katalog kryteriów oceny ofert.
Nowe dyrektywy w zakresie zamówień publicznych >>
PAP: W zeszłym roku Prawo zamówień publicznych było kilkakrotnie nowelizowane. Jak pani ocenia efekty tych zmian?
Izabela Jakubowska: Kwietniowa i lipcowa nowelizacja podnosząca tzw. próg bagatelności z 14 tys. do 30 tys. euro, a w przypadku niektórych towarów i usług związanych z działalnością naukową, kulturalną i oświatową do wysokości progów unijnych, tj. odpowiednio 134 lub 207 tys. euro zmniejszyła liczbę zamówień realizowanych w oparciu o przepisy Prawa zamówień publicznych. Z kolei październikowa zmiana uprościła procedury dla zamawiania usług niepriorytetowych i ograniczyła możliwość stosowania ceny jako jedynego kryterium wyboru oferty najkorzystniejszej.
Myślę, że jeszcze za wcześnie na całościową ocenę wpływu tych zmian na funkcjonowanie systemu zamówień publicznych, choć widoczne są już pierwsze efekty. Od kwietnia 2014 r. obserwujemy spadek liczby ogłoszeń publikowanych w Biuletynie Zamówień Publicznych (BZP), jednak największe zmiany miały miejsce pod koniec roku. Dane dotyczące ogłoszeń mogą sugerować, że zamawiający starali się do ostatniego momentu skorzystać z przepisów pozwalających na zastosowanie wyłącznie kryterium cenowego bez podawania uzasadnienia.
Innym efektem nowelizacji jest zmiana ilości kryteriów oceny ofert w publikowanych ogłoszeniach. Przed nowelizacją cena jako jedyne kryterium w postępowaniach poniżej unijnych progów występowała w 93 proc. przypadków, po nowelizacji już tylko w 31 proc. Jeśli chodzi o postępowania o udzielenie zamówienia publicznego powyżej progów unijnych, przed nowelizacją wyłącznie kryterium cenowe zastosowano w 85 proc. ogłoszeń, natomiast po zmianach w 33 proc.
Kryteria pozacenowe wyzwaniem nie tylko dla zamawiających >>
PAP: Przed wprowadzeniem październikowej nowelizacji wiceprezes UZP Dariusz Piasta był sceptyczny co do jej przyszłych efektów. Czy zatem jest lepiej od oczekiwań, czy może rzeczywistość jest mniej różowa od statystyk?
I.J.: Zmiany Pzp w zakresie kryteriów oceny ofert to reakcja na nadmierne i nie zawsze uzasadnione stosowanie kryterium najniższej ceny. Cena jako jedyne kryterium oceny ofert powinna mieć zastosowanie do prostych, powszechnie dostępnych produktów czy usług o określonych standardach jakościowych. Jej nadużywanie skutkowało wieloma problemami. Ograniczenie stosowania kryterium najniższej ceny to pierwszy krok w kierunku zmotywowania zamawiających do wybierania kryteriów adekwatnych do potrzeb związanych z danym zamówieniem. Zamawiający powinien zastanowić się, które cechy zamówienia są dla niego niezbędne i te powinny znaleźć się w opisie przedmiotu zamówienia, a które mogą mu przynieść dodatkowe korzyści i te powinny znaleźć odzwierciedlenie w kryteriach pozacenowych. Ważne jest również, aby zobowiązania wykonawców złożone w ofercie w celu uzyskania dodatkowych punktów za poszczególne kryteria znalazły odpowiednie przełożenie w zapisach umowy, np. w sposobie ich weryfikacji na etapie realizacji zamówienia czy zastosowanych sankcjach w przypadku niewywiązywania się z nich.
PAP: Czy dzięki tym nowelizacjom, Pani zdaniem, zwiększyła się przejrzystość wydawania publicznych pieniędzy?
I.J.: Trudno to ocenić, ponieważ mamy szczegółowe informacje jedynie w odniesieniu do ogłoszeń publikowanych w BZP, którym zarządzamy. Jeśli chodzi o ogłoszenia zamieszczane w BIP czy na stronach internetowych zamawiających, informacjami na ten temat dysponują organizatorzy postępowań o udzielenie zamówienia.
PAP: Czyli praktycznie Urząd nie ma możliwości badania mniejszych postępowań?
I.J: Zamówienia o wartości poniżej kwoty zobowiązującej do stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych pozostają poza uprawnieniami kontrolnymi Prezesa UZP. W przypadku zamawiających należących do sektora finansów publicznych udzielane przez nich zamówienia podlegają ocenie z punktu widzenia przestrzegania zasad wynikających z ustawy o finansach publicznych. Zwrócić należy uwagę, że procedury udzielenia zamówień publicznych, których wartość nie przekracza progów unijnych, nie są regulowane dyrektywami, zatem sposób dokonywania takich zakupów pozostawiony jest decyzji każdego państwa członkowskiego.
Istotne jest, aby zamówienia publiczne, również te poniżej progów unijnych były udzielane w sposób efektywny, czyli by zastosowanie miała procedura adekwatna do przedmiotu zamówienia, jego wartości i wielkości rynku. Ponadto efektywne zamówienia to zamówienia otwarte na konkurencję. Rynek zamówień publicznych w Polsce jest bardzo duży (wartość zamówień publicznych łącznie z wyłączonymi spod stosowania Pzp, to ponad 200 mld zł) i Prezes UZP nie ma możliwości badania każdego zamówienia.
PAP: Eksperci również są zgodni, że statystyki się poprawiły, jednak według nich zamawiający nadal mają problem z określaniem kryteriów pozacenowych, a dyktat najniższej ceny nadal funkcjonuje.
I.J: Będziemy obserwować zachowania zamawiających i zachęcać ich do formułowania kryteriów oceny ofert w sposób dostosowany do potrzeb związanych z danym zamówieniem. Cena jest kryterium mierzalnym, prostym, a zarazem obiektywnym, a kryteria pozacenowe wymagają zastanowienia się, czyli czasu i mogą być źródłem sporu. Prawidłowe określenie kryteriów pozacenowych i ich wag, szczególnie w zamówieniach bardziej złożonych nie jest łatwe i nierzadko wymaga wsparcia ekspertów. Przed nowelizacją byli zamawiający, którzy w sposób adekwatny do potrzeb związanych z danym zamówieniem stosowali kryteria oceny ofert i liczę na to, że z czasem będzie ich coraz więcej.
Stosowanie skutecznych kryteriów pozacenowych nie jest łatwe >>
PAP: Z tego wynika, że wiele nieprawidłowości to efekt źle konstruowanych umów. Czy Urząd ma na to jakiś wpływ?
I.J.: W obowiązujących przepisach procedury wyboru oferty najkorzystniejszej są określone szczegółowo, natomiast kwestie zawierania umów i ich modyfikacji są uregulowane szczątkowo. Nowe przepisy w zakresie zamówień publicznych, wdrażające dyrektywy unijne, doprecyzują ten obszar.
PAP: Rozumiemy, że październikowa nowelizacja była wstępem do tego, co wprowadzą unijne dyrektywy. Czy nadchodzące rozwiązania będą jeszcze bardziej zniechęcać do stosowania ceny jako jedynego kryterium?
I.J.: Nowe dyrektywy umożliwiają państwom członkowskim wprowadzenie do porządku krajowego ograniczenia w zakresie stosowania wyłącznie kryterium ceny. Wzorem kilku państw zdecydowaliśmy się takie rozwiązanie wprowadzić już w październikowej nowelizacji Pzp i planujemy je zachować w nowych przepisach. Ponadto nowe dyrektywy zawierają wśród możliwych kryteriów oceny ofert kryterium kosztu, opartego na rachunku kosztów cyklu życia, gdzie mogą być brane pod uwagę koszty wytworzenia, eksploatacji i wycofania produktu, jak również kombinację kryterium kosztu i innych kryteriów, co znacznie rozszerza możliwości zamawiających.
Nowe Prawo zamówień publicznych zapewni przejrzystość regulacji >>
PAP: Nadchodzą więc kolejne głębokie zmiany, podczas gdy zamawiający wskazują właśnie częste nowelizowanie Prawa zamówień publicznych, jako główną przeszkodę dla sprawnego działania. Ustawa z 2004 r. była już nowelizowana 40 razy, a część z tych zmian unieważniła dużą część orzecznictwa.
I.J.: Jak już wspominałam, częste zmiany przepisów nie wpływają dobrze na jakość i pewność prawa. Niemniej jednak podkreślę ponownie, że wynikały one z różnych powodów. Najistotniejsze i największe zmiany były spowodowane koniecznością implementacji dyrektyw UE. Inne - wynikami audytów, zastrzeżeń Komisji, czy wreszcie zmianami innych ustaw. Zamówienia publiczne leżą na styku różnych obszarów prawa, dlatego zmiany wprowadzane w innych przepisach nierzadko wymuszają zmiany w Prawie zamówień publicznych. Życzyłabym sobie i wszystkim uczestnikom rynku zamówień publicznych, aby przepisy w zakresie zamówień publicznych były bardziej stabilne, a UZP mógł zająć się w większym stopniu kształtowaniem właściwych praktyk przy udzielaniu zamówień publicznych.
Rozmawiali Robert Czerwiński, Małgorzata Werner-Woś (PAP)