Projektowana zmiana art. 156 K.p.a. stanowi co do zasady wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 roku (P 46/13), ale niestety tylko co do zasady.
Czytaj też: Koniec reprywatyzacji? Stare decyzje mają być nie do podważenia>>
TK tylko o niewzruszalności decyzji
Gwoli przypomnienia, Trybunał stwierdził, że art. 156 par. 2 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zakresie, w jakim umożliwia stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu), a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Celem tego orzeczenia było zapewnienie niewzruszalności (także w trybie nadzwyczajnym) decyzji wydanych wiele lat temu, gdyż należy mieć na uwadze, że stwierdzenie nieważności prowadzi do usunięcia ich z obrotu prawnego ze wszelkimi tego konsekwencjami dla dalszych późniejszych zdarzeń prawnych. Idea ta z jednej strony jest kontrowersyjna, chociażby wobec nieuregulowania do dnia dzisiejszego spraw reprywatyzacyjnych i niewypłacenia byłym właścicielom lub ich spadkobiercom odszkodowań za bezprawnie zabrane mienie, ale z drugiej strony nie można jej odmówić zasadności pod warunkiem przestrzegania zasad praworządności.
Zobacz linię orzeczniczą w LEX: Rażące naruszenie prawa jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. >
Niespodziewana rewolucja w kodeksie
Tymczasem zmieniony podczas prac podkomisji projekt nowelizacji k.p.a. wprowadza bardzo rewolucyjne rozwiązania, z którymi nie sposób się zgodzić. Po pierwsze, rozszerza katalog przypadków, w których nie można stwierdzić nieważności decyzji wydanych więcej niż dziesięć lat temu, poprzez dodanie przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W zakresie przesłanki zmiana ta stanowi wykonanie wyroku Trybunału, ale już nie w zakresie okresu czasu. Trybunał w swoim wyroku wskazał na „znaczny upływ czasu”. Tymczasem, projekt przewiduje, iż temu pojęciu odpowiada okres dziesięciu lat. Jako że od czasu wyroku Trybunału Konstytucyjnego upłynęło ponad sześć lat, doczekaliśmy się orzecznictwa wskazującego jak należy rozumieć pojęcie „znacznego upływu czasu”.
Zobacz linię orzeczniczą w LEX: Stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję zależną >
Trzeba mieć na uwadze, że sąd, który wystąpił do Trybunału z pytaniem, zakwestionował sens „poszukiwania sprawiedliwości po kilkudziesięciu latach”, w sytuacji gdy przez długi okres czasu decyzja administracyjna pozostawała w obrocie prawnym, a odpowiednie organy dysponujące władztwem administracyjnym taki stan rzeczy tolerowały. Analiza całokształtu stanu faktycznego sprawy rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny, w tym istoty zagadnienia przedstawionego trybunałowi do rozstrzygnięcia, jednoznacznie wskazuje, że znaczny upływ czasu odnosić należy do zdarzeń odległych w czasie, noszących znamiona wręcz zaszłości historycznych.
Takie stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2018 roku, w sprawie o sygn. akt: II OSK 2831/16. W orzeczeniu tym odnosząc się do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. akt: P 46/13, wskazano, że "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczyło określonych zaszłości historycznych, odnosząc się do orzeczeń relatywnie odległych, w czasie których wzruszenie powoduje naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Nie można mówić o takich zaszłościach w odniesieniu do decyzji administracyjnych z 2004 r., jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie". Powyższe oznacza, że okres 10 lat, który został wprowadzony przez podkomisję jako zmiana do projektu, jest nie do zaakceptowania. Należy mieć na uwadze, że w swoim pierwotnym brzmieniu projekt przewidywał trzydzieści lat.
Zobacz linię orzeczniczą w LEX: Sytuacja prawna osoby uprawnionej z dekretu warszawskiego przed wydaniem decyzji uwzględniającej wniosek złożony na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego >
Stare decyzje do kosza
Całkowicie nie do zaakceptowania jest kolejna zmiana wprowadzona przez podkomisję dotycząca art. 158 par. 3 K.p.a. Przewiduje ona zakaz w ogóle wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku gdy od wydania decyzji upłynęło trzydzieści lat. Choć pozornie może wydawać się, że nie będzie dopuszczalne tylko stwierdzenie nieważności decyzji, to konsekwencje prawne takiego zapisu są dużo dalej idące. Organ wszczynając postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, co do zasady może stwierdzić jej nieważności, co powoduje usunięcie jej z obrotu prawnego ze skutkiem od chwili jej wydania. Taka decyzja po prostu przestaje istnieć w sensie prawnym. Alternatywnie, w szczególności w przypadku gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, organ może stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, co nie powoduje jej wyeliminowania, ale stanowi pod pewnymi warunkami podstawę do dochodzenia odszkodowania. Co istotne, oba rodzaje rozstrzygnięcia mogą zapaść wyłącznie po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Tymczasem skoro ustawodawca przewiduje, że w odniesieniu do decyzji sprzed trzydziestu lat w ogóle nie będzie wszczynać się postępowania, to organ nie będzie mógł stwierdzić wydania decyzji z naruszeniem prawa, co będzie skutkować dla strony niemożnością dochodzenia odszkodowania nawet w najbardziej jaskrawych przypadkach naruszenia prawa. W praktyce będzie to oznaczało pozostawienie większości spraw reprywatyzacyjnych bez perspektywy naprawienia jakiejkolwiek szkody. Nie można zapominać, że możliwość restytucji nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa, czy też uzyskiwania odszkodowań, jest wytworem orzecznictwa zdecydowanie młodszego niż okres trzydziestu lat. Przykładowo, nieruchomości przejęte w ramach reformy rolnej, które nie służyły celom produkcji rolnej, można odzyskiwać de facto dopiero po 2006 roku. Dziwi fakt, iż założenia projektu znacznie przekraczają wytyczne Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślenia wymaga, że nie przewidywał takiego radykalnego rozwiązania pierwotny projekt nowelizacji, który wskazywał w takich przypadkach na możliwość rozstrzygnięcia w postaci decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa.
Zobacz procedurę w LEX: Przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji >
Za w pełni prawnie niedopuszczalne uznać należy zapis dodany przez podkomisję, zgodnie z którym postępowania w toku, a dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, wydanych przed trzydziestoma laty, z chwilą wejścia w życie nowelizacji zostaną umorzone. Oznacza to, ze osoby, które niejednokrotnie od ponad dwudziestu lat lub więcej walczą o słuszne odszkodowania, nagle zostaną pozbawione wszystkich prawnych możliwości ich uzyskania. Dlaczego ustawodawca nie bierze pod uwagę, że w wielu przypadkach to wskutek przewlekłości postępowań sprawy te nie zostały zakończone?
Maciej Obrębski, adwokat specjalizujący się w reprywatyzacji.
